辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法

(2001年6月4日市政府83号令发布)
第一章 总则
第一条 为加强城市管理， 明确城市管理相对集中行政处罚权具体内容， 根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规， 依据国务院法制办关于在辽宁省抚顺市开展相对集中行政处罚权的复函，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于我市城市规划区范围内的城市管理。
第三条 抚顺市城市管理行政执法局为市政府直属的行政机关，集中行使我市城市管理领域的部分行政处罚权，负责本办法的实施。其职责是：
(一)集中行使市容环境卫生、市政设施、 城市绿化、和部分城市规划、公安交通占道、工商、 环境保护、管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
(二)贯彻执行城市管理方面有关法律、法规， 拟定城市管理相对集中行政处罚权有关的法规、规章草案；
(三)对全市城市管理相对集中行政处罚权工作进行调研、协调与管理； (四)对全市城市管理相对集中行政处罚权的执法活动进行监督、检查。 各区城市管理综合执法局为区政府的独立行政机关，集中行使本办法规定的行政处罚权。
市城市管理综合执法局对区城市管理综合执法局实行业务监督和指导。
第四条 对集中行使行政处罚权的城市管理综合执法局依法履行职责的活动，有关部门应当予以支持、配合。
　　第二章 　　市容环境卫生方面
第五条 违反规定，在城市道路两侧搭建建筑物、 构筑物的， 由区城市管理综合执法局责令其停止违法行为，限期拆除，逾期未拆除的，由市城市管理综合执法局报请市人民政府批准，予以强制拆除。擅自变更、 修改或未按批准要求变更、修饰建筑物的外部立面的， 由区综合执法局责令改正， 并按违法变更或修饰立面面积每平方米处以500元罚款。
第六条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令限期改正，并予以处罚：
(一)擅自在城市道路两侧和公共场地设置临时设施、堆放物品的，按占地面积每平方米处以200元罚款；
(二)临街施工和拆迁现场不设围挡或未按规定设置围挡的，按应设置围挡长度每延长米处以20元罚款；渣土、废水、泥浆随意排出施工、拆迁场地的，处以 500 元以上1000元以下罚款；竣工场地未按规定拆除临时建筑物、 构筑物，清理平整场地的，处以5000元以上1万元以下罚款；
(三)占路市场未按批准的地点、范围、时间经营的，对开办单位处以1000元罚款；经营设施不整洁的， 对开办单位处以500元以上1000元以下罚款； (四)设置在城市地上的各类设施不进行维护和更新，影响城市市容的，处以200元以上500元以下罚款；
(五)擅自设置大型户外广告的， 按广告牌匾的面积每平方米处以200元罚款；广告牌匾破损未及时整修的， 每平方米处以50元罚款；　
　　(六)对应按城市景观灯饰设置规定设置景观灯饰设施，在规定时间内未设置的，处以500元以上1000以下罚款，并限期设置；
(七)景观灯饰未按规定时间开灯的，处以500元以下罚款，并按规定予以改正；
(八)景观灯饰设施残损， 在规定时间内未修复的，处以500元以下罚款，并限期修复；
(九)灯饰广告未设置灯饰设施的，处以1000 元以下罚款，残损或失亮未在规定时间内修复的，处以500元以下罚款，并限期整改或强制拆除；
(十)未按规定的位置、形式、 设计要求安装景观灯饰设施，处以500元以下罚款，并限期改正；
(十一)擅自改变、移动、拆除景观灯饰设施的， 处以500元以下罚款，并限期恢复；
(十二)对破坏城市景观灯饰设施， 影响景观灯饰设施正常运行的，除责令按原价值两倍予以赔偿外，并处500元罚款；情节严重触犯刑律的， 交由司法部门追究刑事责任。
第七条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令限期改正，并予以处罚：
(一)城市建筑物、构筑物和城市雕塑破损、 剥蚀、不洁，产权人未及时维修、粉饰、清洗的，处以500元以上1000元以下罚款；
(二)在临街建筑物的门前、窗外、平台、阳台、外走廊堆放、吊挂有碍市容观瞻的物品以及在各类设施和树木搭挂、晾晒物品的，处以20元以上50元以下罚款；
(三)停车场未设立明显界限、标志， 车辆停放无序的，对开办单位处以50元以上100元以下罚款；
(四)经批准设置的摊点未在规定地点经营， 擅自扩大占用面积的，处以20元以上50元以下罚款；
(五)在城市道路两侧开办露天加工、维修、 清洗场点的，处以500元以上2000元以下罚款；露天屠宰禽类的，每只处以10元罚款；屠宰畜类的，每头（只）处以50元以上100元以下罚款；
(六)在城市道路上运行的各类车辆明显不洁的，每辆 处以20元罚款；
(七)临街商业牌匾、橱窗、广告栏、 阅报栏等破损的，处以50元以上100元以下罚款；
(八)户外广告、牌匾、 公共场所使用的各类文字用语不准确、内容不健康、书写不规范的，处以50元以上100元以下罚款；
(九)擅自设置大型宣传标语、标志或到期、 残损未及时撤除的，处以100元以上200元以下罚款；
(十)在建筑物、公共设施或树木上涂写、 刻画的，每处处以50元罚款；擅自张贴各类宣传品的，每张处以 10元罚款。
第八条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令改正，并予以处罚：
(一)未经市城市环境卫生行政主管部门同意擅自设置垃圾处理场、粪便处理场的，责令限期清理， 对责任单位处以１万元以上２万元以下罚款；
(二)擅自拆迁环境卫生设施或改变其使用性质的，责令限期补建或恢复其使用性质， 对责任单位处以设施造价２倍的罚款；
(三)擅自处理有毒、 有害废弃物或将其混入生活垃圾中排放的，对责任单位或责任人处以5000元以上1万元以下的罚款；
(四)在环境卫生设施用地范围内或作业场所挖掘的， 对责任人处以500元罚款；向环境卫生设施内排放腐蚀、易燃易爆或剧毒物质的，对责任人处以1000元罚款； 在环境卫生设施内焚烧物品的，对责任人处以50元罚款； (五)未按规定清扫保洁的，对责任单位处以1000元以上1万元以下罚款；对责任人处以20元以上100 元以下罚款；
(六)随地吐痰、便溺，乱扔果皮、烟蒂、纸屑、 包装物等废弃物的，对责任人处以5元以上50元以下罚款；　
(七)乱倒垃圾、渣土、污水、 粪便和任意抛弃动物尸体，随地填埋、焚烧垃圾的，对责任人处以20元罚款；
(八)畜力车撒落粪便或其它杂物的，对责任人处以5元罚款；
(九)宠物在室外排泄粪便，饲养人未清除的， 处以20元的罚款；
(十)垃圾达不到日产日清的，责令限期清运， 对责任单位处以200元以上1000以下罚款，对责任人处以20元罚款；
(十一)建筑垃圾、自管住宅的生活垃圾和生产经营中产生的垃圾，未到区环境卫生行政管理部门办理手续，擅自排放的，责令限期补办手续， 对责任单位处以200元以上500元以下的罚款；
(十二)生活垃圾、 生产经营产生的垃圾未按规定的时间、地点、方式倾倒， 物业管理的居住区的生活垃圾未实行袋装化的，责令限期清出， 对责任单位或责任人暂扣其运输工具，处以每立方米垃圾200元的罚款；
(十三)往冰雪堆上倾倒垃圾、污物、 污水或往检查井内倾倒冰雪的，责令立即改正， 对责任单位或责任人处以50元以上200元以下罚款；
(十四)运输建筑施工残土和垃圾的车辆违反规定，未向市环境卫生行政主管部门申请办理环境卫生准运手续，取得准运证的，责令改正，处500元以上1000元以下罚款；不按批准的线路、时间、 地点运输和卸倒或不随车携带准运证的，对驾驶员处以50元以下的罚款或警告；
(十五)车辆运输泄露、遗撒或车辆轮胎、 厢板带泥行驶污染路面的，责令清扫被污染的路面，并处每污染1平方米5元以上10元以下的罚款或按污染长度每延长米处以2 元以上5元以下的罚款，处驾驶员50元的罚款，拒不接受管理的，可停止车辆运行，待其接受处理后放行。
　第三章 　 规划方面
第九条 　在城市规划区内， 未取得建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证进行建设的，由市城市管理综合执法局下发停工通知书，责令停止建设；严重影响城市规划的，限期拆除或没收建筑物、构筑物和其他设施；影响城市规划，经市规划主管部门认定尚可采取改正措施的，责令限期改正，补交有关费用，并处工程违法部分造价50%-100%的罚款。
违法建设单位或个人接到停工通知书后继续施工的，由市城市管理综合执法局强行制止； 违法建设单位或个人接到拆除违法建设通知后，无正当理由拒绝拆除的，由市政府作出责令限期拆除的决定，逾期仍不拆除的，由市政府责成市城市管理综合执法局强制拆除 。
建筑物竣工使用后，未经城市规划部门批准，擅自接建露台、改变建筑物造型、接建偏厦、门斗等，由市城市管理综合执法局责令停止违法行为，限期拆除，逾期未拆除的，由市政府责成市城市管理综合执法局强制拆除。
第十条 住宅小区或住宅组团建设工程， 未达到环境规划设计要求的，由市城市管理行政执法局责令限期改正。逾期不改正的， 由市城市管理综合执法局对建设单位处以未完成的环境工程价款二倍的罚款，并由市城市管理综合执法局负责委托有关单位继续完成该小区的环境工程。
第十一条 擅自建设永久性的妨碍道路功能的建筑物、构筑物的，修建妨碍桥涵设施正常使用和维修养护的建筑物、构筑物的， 由市城市管理综合执法局责令限期改正，恢复原状，赔偿经济损失，并处1000元以下罚款。
第四章 城市绿化方面
第十二条 有下列行为之一的， 由市城市管理综合执法局责令改正，并予以处罚：
(一)违反规定，未经市城市绿化行政主管部门批准，临时占用城市绿地或经批准临时占用期满未退还的， 责令限期退还，恢复原状， 并对责任者按占用绿地面积每平方米每日处以20元罚款，逾期未退出的， 由市城市管理综合执法局报请市人民政府批准，予以强制清退；
(二)违反规定，擅自砍伐树木的， 责令责任者按市城市绿化行政主管部门指定的树种、 树龄和地点栽活３倍的树木，并按所砍树木价值处以３－５倍的罚款；
(三)违反规定， 砍伐或擅自迁移稀有珍贵树木或管理单位因养护管理不善， 致使稀有珍贵树木受到损伤或死亡的，对责任者处以1万元以上5万元以下的罚款。
(四)违反规定， 擅自在公园设置临时商业服务设施和摊点的，责令限期拆除，逾期未拆除的，市城市管理综合执法局报经市人民政府批准予以强制拆除，并对管理单位处以1万元以上3 万元以下的罚款；
(五)绿地管理责任单位，因管理不善， 造成花草树木及绿化设施损坏的，视其损坏程度， 由市城市管理综合执法局对责任单位处以1000元以上5000元以下的罚款；
(六)违反规定， 在城市绿地内建设永久性建筑物或未经批准擅自在城市绿地内进行临时建设的， 由市城市管理综合执法局责令限期改正，逾期未改正的，强制拆除，并依照有关法律、法规规定予以处罚。
第十三条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令改正，并予以行政处罚：
(一)在城市绿地内践踏草坪、采摘花卉、穿行绿篱、攀树、折枝、剥树皮、在树木上刻画、钉挂物品、拴系牲畜的，对责任者处以10元以上50元以下的罚款；
(二)倚树搭棚建房，在绿地内排放废弃物、堆放物料、挖坑取土、开荒种地、倾倒有害污水的，对责任单位处以5000元以上1万元以下的罚款，对个人处以100元以上300元以下罚款；
(三)在城市绿地内放牧、捕猎、埋坟、用火的，责令立即停止违法行为，限期清除，并视情节轻重对责任者处以20元以上100元以下的罚款；
(四)建筑施工对花草树木和绿化设施造成损毁的，责令立即改正，并对施工单位处以1000元以上2000元以下的罚款；
(五)造成花草树木和绿化设施损毁的，由责任者按损失价值予以赔偿。
第五章　市政设施、公安交通占道方面
第十四条 违反规定，有下列行为的， 由市城市管理综合执法局责令其限期改正、赔偿经济损失或追缴应收费用，并处损失额或应收费用三至五倍的罚款：
(一)未取得《临时占道许可证》占用道路或未按《临时占道许可证》规定范围、时限占用， 擅自改变占用性质以及出租、转让的；
(二)未取得《道路挖掘许可证》挖掘道路或超过《道路挖掘许可证》规定范围、 时限挖掘以及未按要求施工和申请验收的。
第十五条 违反规定， 无证或超越资质等级进行城市排水工程项目施工的， 由市城市管理综合执法局责令停止施工，没收非法所得，并处以5000元以上3万元以下的罚款。
第十六条 违反规定， 排水工程竣工未经验收或验收不合格投入使用的， 由市城市管理综合执法局责令停止使用，并处以工程造价1%-5%的罚款。
第十七条 违反规定，无证或未按许可证规定排水的，由市城市管理综合执法局责令限期改正，并处以1000元以上1万元以下的罚款。
第十八条 违反规定，排水单位强行排水的， 由市城市管理综合执法局责令停止，处以5000元以下的罚款。
第十九条 违反规定，擅自改动、 占用或超越批准的范围、期限占用城市排水设施的， 由市城市管理综合执法局责令限期改正，处以200元以上1000元以下的罚款；造成设施损坏的，处以直接损失价值1至3倍的罚款。
占用期满或在占用期限内因城市建设或设施维修、 养护需要清除而拒不清除的， 由市城市管理综合执法局依法申请人民法院强制执行。
第二十条 在城市道路照明设施范围内， 有下列行为之一的，由市城市管理综合执法局责令其停止违法行为，限期改正、恢复原状、赔偿经济损失，并处1000 元以下罚款：
(一)依附道路照明设施修建构筑物，堆放物品；
(二)利用道路照明设施从事牵引、吊装， 搭设通讯广播线路及其它设备；　
(三)其他有损于道路照明设施安全的行为。
第二十一条 在城市道路用地范围内， 有下列行为之一的，由区城市管理综合执法局责令其停止违法行为， 限期改正、恢复原状、赔偿经济损失，并处1000元以下罚款：
(一)在铺装的路面上排放残渣废液、打砸硬物、 焚烧物品、进行电（气）焊和混凝土、沙浆搅拌作业；
(二)机动车和畜力车在铺装的人行道上行驶或停放；
(三)车辆载货拖刮路面， 机动车碾压道路边石或者在非指定路段上试刹车；
(四)履带车在铺装的路面上行驶；
(五)其他损坏道路及附属物的行为。
第二十二条 在城市桥涵设施及保护区范围内， 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令其停止违法行为，限期改正、恢复原状、赔偿经济损失，并处1000 元以下罚款：
(一)占用桥涵设施；
(二)机动车在桥面上试刹车、停车；
(三)摆摊设亭、堆放物料、排放废弃物；
(四)利用桥涵设施进行牵引、吊装；
(五)采掘沙、石、土；
(六)进行危及桥涵安全的爆破性作业；
(七)其他损坏桥涵及附属设施的行为。
第二十三条 在城市排水设施及保护区范围内， 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令其停止违法行为，限期改正、恢复原状、赔偿经济损失，并处1000 元以下罚款：
(一)损坏或盗窃井盖、雨水闸箅、门、管道、 动力设备及堤坝等排水设施；
(二)向排水设施内排放垃圾、残土及易燃、 易爆、有毒物质、易产生有毒气体和医疗部门未作处理的污水； 
(三)堵塞排水管渠、拦渠筑坝、设障阻水、 安泵取水；
(四)其他损坏、 破坏排水设施以及有碍排水设施正常运行的行为。 　
第二十四条 有下列行为之一，并拒不服从城市管理综合执法局处罚决定的，由市城市管理综合执法局责令其限期拆除，在限期内拒不拆除的，由市城市管理综合执法局强制拆除：
(一)压占和依附市政设施修建建筑物、 构筑物或在设施保护区范围内修建妨碍市政公用设施功能发挥和安全的建筑物、构筑物的以及擅自利用桥涵敷设管线的；
(二)压占地下管线，妨碍其使用、维修和养护的；
　(三)经批准临时占用市政设施， 占用期满或占用期间因设施维修、 养护、交通管理需要应自行撤出而拒不撤出的。
第六章 环境保护方面
第二十五条 对从事下列违反环境保护法律、 法规规定造成大气污染的，由区城市管理综合执法局责令其改正，并处300元以上1000元以下罚款：
(一)城市饮服业的经营者未采取有效的污染防治措施，致使排放的油烟对附近的居民居住环境造成污染的； 
(二)露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、 垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的。
第二十六条 违反规定，擅自在疗养区、居民区、 文教区夜间10时至次日6时进行产生噪声污染的建筑施工的， 由区城市管理综合执法局处以5000元以上1万元以下罚款。
第二十七条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局予以取缔，没收产生噪声的设备或工具，并处以 50元以下的罚款：
(一)夜间10时至次日6时在住宅区、 宿舍使用震动和噪声超标的设备和工具的；
(二)家庭使用音响设备或开展娱乐活动， 音量超过该区域环境噪声标准的；
(三)在居民区内利用音响设备向外播音或夜间在居民区内高声叫卖的。 　
第二十八条 有下列行为之一的， 由区城市管理综合执法局责令改正，并处以1000元以上5000元以下罚款：
(一)违反规定擅自安装使用高音喇叭或经批准安装但未按规定使用的；　
(二)商店和从事营业性活动的各类场所， 擅自对外播放音乐和广告或在室内使用音响设备， 其边界声级超标的；
(三)经营录音带、音响器材的商店和摊点， 未设试音室或低音试音设备，且试音音量超标的。
第七章 工商方面
第二十九条 凡从事经营活动的，均应按工商行政管理部门登记注册、核准的经营地点从事经营活动。 对无营业执照在街路上从事经营活动的或有经营执照超出核准的经营地点范围在街路上从事经营活动的， 由区城市管理综合执法局责令其停止经营活动，处以20元以上50 元以下罚款。
　　第八章 其他规定
第三十条 本办法和其他法规、 规章未规定由市城市管理综合执法局行使的行政处罚权， 有关行政机关确因工作需要可依法办理委托， 市城市管理综合执法局以委托机关的名义行使行政处罚权。
第三十一条 城市管理综合执法队伍发现违法行为，应当当场责令其改正，当场不能改正的， 应当责令其限期改正；违法行为有继续状态的， 应当责令其立即停止违法行为；对拒不停止违法行为的，可以扣押其工具和物品。
第三十二条 同一违法行为同时违反本办法若干罚款规定的， 城市管理综合执法队伍按其中罚款额度最高的一项规定进行处罚。罚款不得重复处罚， 但各类不同的处罚除外。
第三十三条 本办法规定集中行使的行政处罚权， 原相关行政执法机关不得再行使，继续行使的， 作出的行政处罚决定一律无效。
第三十四条 城市管理综合执法人员执行公务时， 应穿着统一制服，佩戴统一执法标志， 持有省人民政府统一制发的行政执法证件。　
第三十五条 城市管理综合执法依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的执法程序执行。
第三十六条 公民、 法人或其他组织对区城市管理综合执法局作出的行政处罚决定不服依法申请的行政复议，根据申请人的选择，由市城市管理综合执法局或区人民政府依法受理；对市城市管理综合执法局作出的行政处罚决定不服依法申请的行政复议，由市人民政府依法受理。当事人逾期不申请复议、不提起诉讼又不履行处罚决定的， 由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行或依法强制执行。
第三十七条 妨碍城市管理综合执法人员依法执行公务，违反社会治安管理规定的，由公安部门依法处罚； 构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第三十八条 城市管理综合执法人员在执法活动中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的， 由其所在单位或其上级机关予以行政处分；构成犯罪的， 移送司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 本办法由抚顺市政策法制办公室负责解释。
　第四十条 本办法自2001年8月1日起施行。

贵州法学论坛征文

检察机关提起、参与公益诉讼的探索与实践

尹科峰
（桐梓县人民检察院 贵州●遵义 563200）


[摘要] 目前我国检察机关提起、参与公益诉讼缺乏具体法律规定，其试点工作推动过程中引发了颇多争议。在我国建立公益诉讼制度，是维护国家利益和社会公共利益的客观需要，是完善我国诉讼制度和法律监督制度的必然要求，也是与国际交流的客观需要。
[关键词] 检察机关；提起、参与；公益诉讼；国家和社会公共利益
一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践
我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。
虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。
二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性
从我国现行的宪政体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。
（一）公益诉讼的界定
公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。
公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判，以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度[3]。根据这一定义，我们可以看出公益诉讼与其它诉讼显著不同的地方是其中的权利义务连接点变成了“社会公共利益”，而不是“当事人利益（直接利害关系”。
那么，到底什么是“社会公共利益”？德国学家耶林这样解释：“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益” [4]。在当今的理论体系中，有关公共利益的解释和理论还有很多，但有一点是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多数人的共同利益，它具有广泛的社会基础，它的显著特点是公共性。
由此，本文认为共诉讼应当包括以下几类：国有资产流失案、环境保护案、影响公序良俗案、破坏社会经济秩序案等。
（二）立法机关、审判机关、行政机关无法履行此职责
从我们国家现行的宪政体制来看，立法机关是我们国家最高权力机构，享有最高的立法权，通过立法将审判权、检察权、行政权分别赋予人民法院、人民检察院和人民政府三个机构。从现行的体制和实践来分析，立法机关是监督机关，但它针对的仅仅是一般监督，无法对具体的案件一一进行个别监督，立法机关没有条件，也没有必要行使具体的监督权。针对公益诉讼这样的侵犯国家和社会公共利益的事例，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。
根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。
我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入到社会生活的各个方面。在公益诉讼中，其中很大一部分案件的被告就是行政机关。在我国各个地方、各个级别的行政机关都拥有一个共同的上级，那就是各级人民政府。如果将公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。
（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性
1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提起诉讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。
2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。在我国，关于检察权的争论一直就没有停止过，现在比较流行的说法主要有以下四种：一是主张行政权说，认为检察权就是行政权；二是主张司法权说，认为与西方的司法权一样，与法院共同行使，只是与其分工不同而已；三是主张行政司法双重属性说，认为检察权兼有行政权与司法权双重属性；四是主张法律监督权说[5]。
我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具体国情和司法宪政的特点出发。我们国家的宪政体制与西方的“三权分立”不同，因此不能把西方的理论生搬硬套。我国的政体是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民并由人民代表大会统一行使。我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，行使监督权。这是我国最高法律宪法对检察机关的定性，我们必须在这一基本背景下分析检察权的性质。检察机关的监督权是一种广泛而又抽象的权力，其主要职责是根据宪法的授权以保障法律的正确、统一实施[6]。在公益诉讼中，某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。
3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用。法律移植的范围，一是外国的法律，二是国际法律和惯例，通称外国法[8]。从法制的现代化、法的发展的不平衡性、市场经济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。
现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。
三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式
为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。
(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围
检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。
前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提起诉讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。
（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式
针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。
本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独起诉、督促起诉和支持起诉等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独起诉的方式提起诉讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促起诉，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持起诉的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。
四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善
当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：
（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质
检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。
本文的观点认为检察机关提起、参与公益诉讼应当是正当行使法律监督职责，处于程序意义上的原告地位，与第三种观点有点类似。根据目前诉讼法通说，诉讼利益才是诉讼的根本，但在公益诉讼中，检察机关无任何实体意义上的诉讼利益，因此检察机关肯定不存在处于当事人地位。检察机关之所以能提起、参与公益诉讼，主要的原因是充当法律监督者的身份。当受害方怠于行使权利、无能力行使权利等情形发生时，检察机关以监督者的身份出现，监督、帮助或代替受害方提起、参与诉讼，正是其履行监督者的职权。但这只是引起诉讼的正常开始或继续进行，并无具体的诉讼利益，因此，检察机关只是处于程序意义上的原告。
（二）赋予检察机关相应的诉讼权利
检察机关作为国家、社会公共利益的代表，为了更加有效的履行自身的职责，提起、参与公益诉讼时，应享有相应的诉讼权利。本文认为检擦机关单独提起诉讼时，享有一般的诉讼原告权利，比如调查取证权、撤回起诉权、申请财产保全、证据保全权、上诉权等。检察机关支持起诉时，应享有调查取证等支持、帮助当事人诉讼权、参与法庭辩论权、发表检察意见权等。检察机关督促起诉时，应享有宣读督促起诉意见书权等。同时，检察机关作为程序意义上的原告单独提起诉讼时，享有不被反诉等特殊诉讼权利。


[参 考 文 献]
[1]苗宏.检察机关提起公益诉讼之我见[J].消费导刊，2007，（4）.
[2] 肖易村等.检察机关提起公益诉讼之我见[J].检察实践，2003，（1）.