民事案件管辖权审查程序略论
　　　　　　　　　　　　　　　——以证据规则之适用为基本维度

　　摘要：民事审判管辖是民事纠纷系属于特定人民法院进行解决的首要条件之一，依据我国现行民事诉讼法，管辖权审查立足于立案程序，展开于起诉审查。但是，由于学界与实务界对管辖之属性存在一定误解，加之管辖与起诉制度本身存在缺陷，导致了管辖权审查司法实践矛盾丛生、程序虚无。是故，应当对之进行改革与完善。基本思路是：调整起诉制度，将管辖权之审查移至审判程序中进行并严格适用证据规则来约束当事人与法官的等。

　　一、导言

　　管辖是法院系统内部各级法院，同级法院之间对民事案件受理上的权限与分工。而确定一个公正中立的管辖法院并设置足以消除当事人对管辖法院公正性怀疑的机制，正是民事诉讼管辖制度的中心任务。［1］同时，能否正确高效的确定管辖权，将直接决定着民事纠纷能否进入一个确定合适的诉讼程序，并予以公正解决。由此可见，管辖权的确定是实现正义的首要因素之一。然而，从人民法院依据证据来认定事实、做出裁判这一角度来讲，证据则是整个民事诉讼的核心。“也正是从这个意义上，边沁才指出证据为正义之基础（Evidence is the basic of jurtice）”。［2］

　　但是，由于长期以来学界与实务界对相关诉讼理念存在误识，加之管辖权审查周边制度存在缺陷，导致了我国司法实践中法官对管辖权仅仅依职权单方面，形式化、程序化审查的格局，因此几乎不涉及证据规则的适用。 但是随着理论认识的不断纠正与深入、实践经验的不断积累，这种格局亟待改观。

　　二、管辖问题之理论分析

　　(一) 管辖实践矛盾丛生——证据规则适用的现实需求

　　我国司法实践中，民商事审判管辖秩序方面问题非常突出，表现如下：在当事人方面，规避法律管辖规定的问题屡见不鲜，如受利益驱动故意增加或减少诉讼标的金额，规避级别管辖；滥设被告，争抢案件管辖权，搞地方保主义；任意追加无独立请求权的第三人，对本无管辖权的第三人取得管辖权；混淆事件性质和诉讼案由规避管辖等等。［3］在裁判方面，制造管辖争议的现象屡禁不止。如违反一事不再理原则，就同一诉讼重复受理，重复审判，造成判决矛盾，引起执行冲突；倒签立案日期，与异地法院争管辖；上级法院对管辖争议尚未解决，或者同级法院正在就管辖正义进行协议中，即抢先裁判，制造既定事实；违背法院主管的法律规定与行政机关、仲裁机构争抢案件管辖等等。［4］

　　概括分析上述现象，笔者以为可以得出这样的结论：管辖实践存在的大量问题，除了管辖制度自身不合理外，未将管辖问题纳入诉讼证明，或者未适用证据规则来约束当事人和法官，未设置一项透明、各方主体充分参与并可对等抗辩的程序也是一个重要原因。 正是基于此，证据规则的适用便成为解决管辖问题的一种特殊需求。

　　三、管辖属性之再认识——证据规则适用的契机

　　管辖在我国学界及司法实践当中均被认作程序法事实。长期以来，我国司法实践对于管辖权之有无采取程序化、形式化（法官依职权单方面审查）处理的作法，也正是将管辖视为程序法事实的一种表现。但是，大多数法官具有这样一种倾向——既然管辖属于程序法事实，就无需对之进行严格的诉讼证明，实践中，也就谈不上证据规则之适用。其实这样的认识与做法是对管辖属性与诉讼证明对象的一种误解。

　　首先，管辖属于程序法事实；再次，管辖属于诉讼证明之对象。管辖属于程序事项已是共识。但对于管辖是否属于诉讼证明对象则应进行析明。民事诉讼证明对象上主要涉及实体法事实的证明和程序法事实的证明。程序法事实是指对解决诉讼程序问题具有法律意义的事实，如诉讼法规定的引起诉讼权利义务发生、变更的事实。对于程序法事实是否属于诉讼证明对象，我国学界有肯定说、否定说，折中说和有限肯定说四种观点。大部分学者均坚持了肯定说，至少是有限肯定说。 程序法事实有两种情况：一种是需要当事人向法院主张后，才需要证明的，如关于有仲裁协议或协议管辖的事实，关于耽误期限有正当理由之事实等；另一种是不需要当事人主张，法院应主动予以查明的，如提起诉讼的原告是否是本案正当当事人，受诉法院是否对案件有管辖权。“我们认为，前一种程序法事实需要主张事实的当事人提出证据来证明，应当作为证明对象；后一种程序法事实，虽然是由法院主动查明的，但确定这些事实存在与否，对正确使用民事诉讼法具有重要意义，固而它们也应当成为证明对象”。［5］“学说上一般认为具有公益性色彩之事项，如诉讼要件，自行回避原因，实体法之解释等，均为法院应依职权调查之事项。法院对此等事项存否有疑义时，仍须由当事人搜集证据（辩论主义）或说由法院依职权收集证据（即职权主义）以判断之。因此，法院应依职权调查之事项亦为证明之对象”。［6］实际上，在我国司法实践中，只要与案件处理有关的事实，不论是实体法还是程序法事实，都需要获得证明。［7］证据规则适用主要涉及实体问题。从表面上看，管辖问题似乎离实体比较远，但实际上管辖问题同样涉及实体的问题。［8]所以，在管辖权审查程序中严格适用证据规则有其必然性。

　　我国司法实践中，由法官单方面对管辖权进行形式化、程序化审查的原因，除误识了诉讼证明对象之外，也是因为长期受到程序虚无倾向的误导。理论上认为，与民事诉讼证明对象相呼应，在证明标准上有证明与疏明之分。对当事人实体权利义务可能产生实质影响以及可能对对方当事人的实体权利义务会产生实质影响的程序事实，当事人应运用证据证明。疏明之对象仅限于某些与实体权利义务无关，但程序上需要解决的事实。据此，在我国司法实践中，大多数法官认为管辖属于无须严格证明的程序法事实，法官只需依职权进行疏明，达到大体确信即可。“学界大多学者均认为管辖权问题属于法院应“依职权调查之事实” 。德、日通说认为对此事实项（法官职权调查事项）只须自由的证明即可，不必如当事人主张之事实。即言之，对于证据方法及调查程序，由法院自由裁量，以简易程序为之即可”。［9］即便如此，管辖权之存否亦为诉讼证明之对象，只不过可以以简易程序来进行。然而在我国实践当中，这种“简易程序”被简化到了几近虚无，诉讼证明也流于形式。

　　根据前文分析，笔者以为，在我国管辖实践当中存在两种可能，第一种可能是，法官未将管辖纳入诉讼证明之范围（即认为它不属于证明对象范畴）。第二种可能是，法官虽将之作为证明对象但只是依据简易程序作了简单的程序处理。 无论哪种情况，均将置管辖权审查于困境之中，而证据规则在管辖权审查程序中的严格适用却可以使其超脱困境。

　　证据规则在管辖权审查程序中的严格适用可以彰显以下几点价值：

　　1．体现与张扬当事人程序主体性原则。证据规则之适用要求当事人能够充分参与程序，并在对抗模式下去完成举证责任，证明自己之事实主张。（这样可对实践中当事人方面规避管辖问题予合理解决）

　　2．证据规则之适用有助于约束法官并指导法官对证据的审查与运用。（这样既可以消除当事人方面的规避管辖的问题又可以约束法官，防止法院之间争夺管辖权等恣意妄为行为）

　　3．证据规则之适用要求建立一项明确公开之程序来改变以前封闭的程序环境，这将有助于司法公开原则之贯彻，有利于保障与实现公正。司法公开是指司法机关通过公开审查、审理、审判、执行等方式，对当事人其他诉讼参与人及公众公开其司法情况的一切活动。［10］在管辖权审查程序中适用证据规则可以保障并实现程序公正与实体公正，所以管辖权审查程序也就应该具有公开性。所以，在管辖权审查程序中严格适用证据规则有其合理性。

　　基于以上综合分析，可以得出的结论是：管辖应该属于诉讼证明之对象，在管辖权审查程序之中严格适用证据规则有其必然性与合理性。

　　三、管辖证据规则适用之程序设计

　　（一）起诉制度的调整

　　在我国民事诉讼法中，管辖权的核定，主要体现在起诉制度当中。我国民诉法第108条规定，起诉必须符合下列条件•••••（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。根据这条规定，管辖权问题属于法院在原告起诉时就应当审查确定的事项。然而这样的规定，实质是将实体制决要件等同于起诉条件以及诉讼开始条件。［11］对于大多数民事案件而言，由于其公益性较弱，所以当事人提出抗辩或异议时，法院才进行调查，也就是说法院通常只进行形式审查，而且当事人也不得以合意或放弃责问权等方法阻止法院调查，也并不直接涉及如何分配，提出事实和证据责任问题。［12］由此，管辖权审查之司法实践一般只是法官单方面、简单程序化、形式化处理的过程，证据规则也就无用武之地，除管辖异议外，当事人无法介入，也无辩论性可言。

　　所以，笔者以为实践中对管辖权之存否由法官单方面进行程序化、形式化审查的做法，其最根本的原因是：起诉制度不合理和程序虚无化倾向的误导。故而，有必要对起诉制度重新设计，对管辖权审查程序进行重构。具体做法就是将管辖权及当事人适格等实体判决要件与起诉要件相剥离 ，同时，在审判程序中并行审理管辖等实体判决要件和实体争议。［13］这样的改革将有效消解管辖实践中的诸多矛盾。

　　(二) 程序的设计

　　1．诉讼模式
河北省廊坊市人民政府


廊坊市土地储备管理暂行办法


第一章　总　则

第一条　为加强国有土地资产管理,增强土地市场宏观调控能力，充分发挥土地资产效益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》和《河北省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于推进国有土地储备工作意见的通知》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　廊坊市城市规划区范围内的土地储备管理，适用本办法。
第三条　本办法所称土地储备，是指根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用计划，对城市建设用地范围内依法征收的土地以及依法收回、收购的国有土地予以储存、前期开发利用和有计划供应的行为。
第四条　市人民政府对市城市规划区范围内的土地实行统一规划、统一储备、统一开发、统一供应、统一管理。
第五条　市人民政府设立市土地储备委员会，负责研究制定土地储备政策，监控国有土地资产运营，确立政府主导型市场运作的土地储备模式，指导和监督各县（市）的土地储备工作。土地储备委员会下设办公室作为日常办事机构。
市国土资源、财政、建设、规划、房管、监察、发展和改革、国有资产监督管理等部门，以及广阳区、安次区人民政府应当按照各自职责，做好土地储备相关工作。

第二章　土地储备机构及职责

第六条　廊坊市土地储备供应中心（以下称储备中心）是非盈利性、具有独立法人资格的事业单位。
第七条　储备中心的职责：
（一）编制土地储备年度计划并上报土地储备委员会审批。土地储备年度计划包括新增建设用地储备计划和原有建设用地储备计划；
（二）根据储备计划具体实施土地收购、储备、供地前期开发和管理，建立建设用地储备库，扩大土地储备量，创造净地出让条件，并委托交易,为政府提供可支配的土地资源；
（三）筹措、管理和使用土地储备资金；
（四）其他相关工作。

第三章　土地储备的实施

第八条　储备计划应当根据土地利用总体规划、城市总体规划和近期建设规划、土地利用计划、社会经济和发展规划、年度土地供应计划，以及土地储备委员会的要求和目标编制。
第九条　下列土地应当纳入储备范围：
（一）政府依法征收的城市批次用地和用于经营性的单独选址项目用地。
（二）依法无偿收回的国有土地：
1、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，依法收回的土地；
2、土地使用期限届满被依法收回的土地，依法收回的闲置土地，改变土地使用用途被国土资源部门责令交还的土地；
3、经核准报废的公路、铁路、水利等用地；
4、因单位撤销、迁移等原因停止使用的划拨土地；
5、城市范围内的无主地。
（三）依法有偿收回、收购的国有土地：
1、企业改制中以土地资产变现为目的的土地和通过兼并、收购方式取得土地使用权而改变土地用途的；
2、以有偿方式取得土地使用权改变用途的；
3、以划拨方式取得的土地使用权，转让或改变用途的土地；
4、为公共利益或实施城市规划进行旧城改造需要进行储备的；
5、因单位破产、产业结构调整等原因调整出的划拨用地；
6、政府依法行使优先购买权购买的土地。
（四）其它需要进行储备的国有土地：
1、土地使用权人申请政府收购的；
2、以有偿方式取得土地使用权后无力继续开发，又不具备转让条件的；
3、原军用土地不再使用的；
4、人民法院或者金融机构在处置抵押财产时，需转移以划拨土地使用权为抵押物的；
5、其他需要储备的土地。
前款规定的储备范围内的土地，任何单位和个人不得自行开发和转让。已列入政府储备计划的存量国有土地,不得进行转让和再开发建设。
第十条　土地收购的程序：
（一）申请收购：土地使用权人持土地使用证书及相关资料申请储备中心进行收购。
没有土地使用证书的，应当由市国土资源部门确认权属。
（二）实地勘察：储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物数量与面积、“四至”范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
（三）确定用途：储备中心根据申请人提出的申请和实际调查情况，向规划部门征求意见，确定规划建设用途。
（四）费用测算：储备中心根据调查、征询和协商意见的结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算；实行土地置换的，还要进行相应的土地置换费用测算。
（五）方案报批：储备中心根据土地权属调查和收购费用测算结果，提出土地收购的具体方案，经市国土资源部门审核后报市土地储备委员会审批。
（六）签订合同：收购方案批准后，由储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
（七）收购补偿：储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限、方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。
（八）权属变更：根据《国有土地使用权收购合同》的约定，原土地使用权人与储备中心共同向国土资源、房管部门申请办理权属变更登记手续。
（九）交付土地：根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向储备中心交付土地和地上建筑物。
第十一条　土地使用权人申请土地收购应当提供下列资料：
(一)土地收购申请书；
(二)法人资格证明书；
(三)法定代表人证明材料;
(四)营业执照;
(五)土地使用权及房屋所有权合法凭证；
(六)土地位置图及平面图；
(七)主管部门意见；
(八)其他需要提交的资料。
第十二条　土地收购补偿标准确定方式:
（一）委托有资质的评估机构依法按原用途进行评估；
（二）按原用途土地开发成本确定；
（三）按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定；
（四）政府依法行使优先购买权购买的土地，原土地使用者申报的转让价格。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由储备中心与原土地使用权人结算差价。
第十三条　储备土地的地上原有建（构）筑物及附着物的补偿，按有关房屋拆迁的规定执行，未作规定的，可通过协商或者按评估价格确定补偿。要求房屋产权调换的，原土地使用权不再补偿。

第四章 土地储备资金的运作管理

第十四条　土地储备资金通过下列方式筹集：
（一）储备中心以储备的土地抵押贷款；
（二）金融机构的土地储备贷款；
（三）财政部门从土地出让收益中安排的部分资金；
（四）市场融资。
第十五条　储备中心在签订收购合同或确定征地有关费用后20日内做出资金使用计划，报经市土地储备委员会批准。
第十六条　储备土地使用权依法供应后，储备中心应当编制土地储备成本报告和明细表，将政府纯收益部分全部上缴财政，并及时支付土地储备相关费用，偿还贷款。市审计机关负责审核。

第五章 储备土地的前期开发、利用

第十七条　储备中心对储备地块建立土地储备库，并对进入储备库的土地实施动态管理。
第十八条　储备土地供应前，储备中心对其地上建（构）筑物、其他附着物的拆迁清除、土地平整、配套设施建设等前期开发工作应当依法进行。
第十九条　储备中心需要委托进行前期开发的，应当采取招投标的办法确定被委托单位。
第二十条　在储备土地供应前，储备中心可以依法将储备土地连同地上建（构）筑物短期抵押、出租，进行前期利用，需临时改变用途的，应当由市国土资源和规划部门提出意见，报市政府批准。前期利用收益纳入土地储备资金。

第六章　储备土地的供应

第二十一条　市国土资源部门依法负责储备土地的供应。
第二十二条　市国土资源部门定期向社会发布储备土地供应信息。
第二十三条　储备中心应当对拟供应储备土地的收购、前期开发成本进行测算。
储备土地的成本包括:
(一)土地补偿费；
(二)土地勘测费；
(三)土地前期开发费用，包括规划设计费、征地拆迁补偿安置费用、土地平整和配套费用；
(四)纳入储备地块的日常管理费用；
(五)相关税费；
(六)储备资金利息、市场融资的成本及利润支出；
(七)国家和市政府规定收取的其他费用。
第二十四条　储备土地除国家规定可以划拨的用地类型外，必须在土地市场以出让或租赁等有偿使用方式供应。
第二十五条　储备土地属经营性用途的，必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让土地使用权。
储备土地属非经营性用地的，可采用协议方式供地。在土地供应计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式出让土地使用权。

第七章　法律责任

第二十六条　土地符合储备条件，但是土地使用权人未经储备中心收购，擅自转让土地使用权及地上建（构）筑物、其他附着物的，有关部门不得为其办理审批和登记手续；违规办理手续的，视为无效，并依法追究相关人员责任。
第二十七条　原土地使用权人未按规定交付土地及地上建（构）筑物，储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由国土资源部门报经政府批准，依法处置土地使用权。
第二十八条　储备中心未按土地收购合同规定支付土地收购补偿费，原土地使用权人有权解除收购合同，并可依法提出违约赔偿。
第二十九条　有关土地收购储备、储备土地的利用和土地供应中的其他纠纷，争议双方可依法向人民法院提起诉讼。
第三十条　储备中心工作人员违反本办法规定，在土地储备管理工作中徇私舞弊、玩忽职守，视情节轻重，由其所在单位或监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章　附　则

第三十一条　各县（市）在土地储备管理工作中的具体事宜，可以参照本办法执行。
第三十二条　本办法自2006年4月29日起施行，2000年8月31日施行的《廊坊市土地储备管理试行办法》（廊政[2000]78号）同时废止。