城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例

郑书宏　卢宇


　　成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。

案情介绍：

　　1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。 　

法律分析：

　　本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：

一、限期拆除建筑决定的性质

　　行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
　　据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。

二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析

　　本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。

三、关于本案行政处罚的时效

　　时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
　　本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。

四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析

　　根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
　　就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
　　因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。

①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇


国家商检局


国家商检局贯彻国务院关于严厉打击在商品中掺杂使假的通知


　　　　　（国检检〔１９８９〕５８４号　一九八九年十月十八日）

　

各地商检局：

　　现将国务院一九八九年九月三日国发〔１９８９〕６１号《关于严厉打击在商品掺杂使假的通知》印发你们，请按照文件精神认真贯彻执行，要求作好以下工作：

　　一、在商品中掺杂使假的问题不单是一个经济问题，而且是关系到国家和企业信誉，关系到党风和社会风气转变的政治问题，打击在出口商品中的掺杂使假是关系到商检和外贸信誉的问题。因此，各地商检局领导要重视这项工作，按国务院文件要求配合各地人民政府及有关部门对出口商品的掺杂使假问题进行检查，并亲自落实此项工作。

　　二、结合各地情况制定出本地的实施方案及措施，完善各种规章制度，贯彻《商检法》，切实作到有法可依，有章可循，堵塞各种掺杂使假的漏洞。

　　三、对出口商品要根据《商检法》的规定加强检验，严格把关，决不让掺杂使假以及不合格的商品出口。凡须出证的出口商品无论什么问题和原因，一经发现商品掺假，都要追究有关当事人的责任，除上报国家商检局外，应及时向当地工商行政管理部门通报情况。

　　四、为防止掺杂使假商品的出口，要不断提高鉴别掺杂使假商品的能力，运用商检的技术和仪器设备，开展对掺杂使假商品鉴别方法及标准的研究，逐步建立有效快速的鉴别手段。

　　五、各局对出口商品的掺杂使假事例及检验把关情况进行一次检查清理，并将总结材料及典型案例于十二月十日前上报国家商检局。

　　附件：国务院国发〔１９８９〕６１号文

　

　　　　　　　　国务院关于严禁打击在商品中掺杂使假的通知

　　　　　　　　　　　 （国发〔１９８９〕６１号）

　

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　最近一个时期，一些从事生产、收购、储运、国内经销、外贸出口的单位和个人，无视国家法律、法规，明目张胆地在商品中掺杂使假，牟取暴利。有的竟把掺杂使假当成一种“发财致富”的专门职业，甚至开办掺假制假的企业。目前，掺假商品之多，手段之恶劣，已到了令人发指的地步。掺假商品不仅严重危害工农业生产，使国民经济受到极大损失，而且破坏了国家和企业的信誉，严重损害了消费者的利益，有的甚至危及人身安全，已引起广大群众的强烈不满。对这种掺杂使假的投机倒把行为，必须坚决制止，严厉打击。为此，特作如下通知：

　　一、各级人民政府和国务院各有关部门要立即组织工商行政、技术监督、商检、公安、外贸、物资、商业和生产主管部门，分赴生产、收购、储运、国内经销、工业用户和外贸出口等单位和场所，对商品掺杂使假问题进行一次全面检查。发现有掺杂使假商品的单位和个人，要责令其立即停业，接受审查。

　　二、对查证属实的掺杂使假单位和个人，由有关部门按各自的职责分工，依照《投机倒把行政处罚暂行条例》和国务院办公厅转发的国家技术监督局《关于严厉惩处经销伪劣商品责任者的意见》（国办发〔１９８９〕３２号）等有关文件的规定从重给予处罚。对情节严重的，要吊销其营业执照。掺杂使假商品已销出的，要没收全部销货款，并从重处以罚款，销货款已挪作他用的，可没收其财产抵缴罚没款；未销出的掺杂使假商品，要予以没收，并从重处以罚款。对掺杂使假单位和个人在银行的存款，工商行政管理机关有权按照规定程序查询、冻结；对拒绝缴纳罚没款的可强行划拨。

　　报验出口的掺杂使假商品，由国家商检部门按有关规定处罚。

　　三、对掺杂使假单位的主管人员和直接责任人员，以及支持、包庇、纵容掺杂使假行为的领导人与责任者，要给予行政处分；对情节严重构成犯罪的，要及时移送公安、司法机关依法查办。

　　四、对用户举报的掺杂使假案件，各级工商行政、技术监督和商检等有关部门要组织力量迅速查处。对举报属实的要给予表彰和奖励。对采用种种手段打击报复举报者的，要依照《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》从重惩处。

　　五、所有生产、收购、储运、国内经销、外贸出口单位，都要采取有效措施，严格把关，严防在商品中掺杂使假。对收购、销售掺杂使假商品的，可视同掺杂使假行为处理。

　　煤矿的煤矸石只允许售给经主管部门批准的综合利用部门和企业，不得售给其他单位和个人，违者由工商行政管理机关查处。

　　六、对掺杂使假的单位和个人，以及支持、包庇、纵容者，凡在本通知发出后主动坦白交待的，从宽处理，仍进行掺杂使假的，从重处罚。

　　严厉打击在商品中掺杂使假的行为，是治理经济环境、整顿经济秩序的一项重要措施。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门，要高度重视，密切配合，采取切实有力措施，认真贯彻执行本通知的各项规定，要抓住重点，尽快突破，迅速制止在商品中掺杂使假，严厉打击这类投机倒把活动，并将查处情况于十二月底以前报国务院。

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九八九年九月三日