河南省平顶山市人民政府


平顶山市人民政府关于印发《平顶山市人民政府工作规则》的通知
平政〔2004〕30号
　　各县、区、市人民政府,市人民政府各部门:
　　《平顶山市人民政府工作规则》已经2004年6月18日市政府第1次常务会议讨论通过。现予印发。
　　 二○○四年六月二十一日



　　平顶山市人民政府工作规则
　　二○○四年六月十八日
　　(市政府第一次常务会议通过)
　　第一章 总则
　　一、为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化,进一步提高行政效能,根据《中华人民共和国宪法》、《国务院工作规则》,结合市政府工作实际,制定本规则。
　　二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的路线、方针和政策,实行科学民主决策,坚持依法行政,接受人民监督,加快推进服务政府、责任政府和法制政府建设,努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
　　三、市政府组成人员履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守、服从命令、顾全大局、全心全意地为人民服务。
　　四、市政府各部门要认真依照法律和行政法规行使职权,进一步转变职能,改进管理方式,转变工作作风,搞好电子政务建设,推进政务公开,提高行政质量和效率,切实贯彻落实市政府的各项工作部署。
　　第二章 组成人员职责
　　五、市政府由下列人员组成:市长,副市长,秘书长,各委、办主任,各局局长。
　　六、市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作,副市长协助市长工作。
　　七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大问题,必须经市政府常务会议或市政府全体会议讨论决定。
　　八、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或承担专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
　　九、市政府秘书长在市长领导下,负责处理市政府机关的日常工作。
　　十、市长离平出差(出访)期间,由负责常务工作的副市长代行市长职务。
　　十一、市政府各委、办主任,各局局长负责本部门的工作。
　　第三章 科学民主决策程序
　　十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制,完善重大决策的规则和程序,推进决策科学化、民主化。
　　十三、国民经济和社会发展计划、发展战略、财政收支预决算的拟订、财政安排资金超过50万元项目、重大建设项目的审批;城市总体规划、分区规划、专项规划和重要区域、地段控制性详细规划的审批,建设用地规划方案及特殊地块协议出让审批;重要的改革方案以及事关全市经济、社会发展和稳定的重大行政措施、重要政策;市政府组织的重大活动和决定的重要奖惩事项;需要提交市委及市人大常委会审议决定和需报告上级政府的事项等重大决策,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
　　十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县(市)区的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
　　十五、市政府在作出重大决策前,根据需要通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六、各县(市)区、各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况,并加强督促检查。
　　第四章 依法行政要求
　　十七、依法行政是实施依法治市、建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权,强化政府责任,做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一,不断提高依法行政的能力和水平。
　　十八、根据经济、社会发展的需要,市政府适时制定、修改或废止不相适应的政府规范性文件。
　　十九、各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律、国家的方针政策、省政府的行政法规和市政府的决定、命令以及其他规范性文件。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由市政府发布决定、命令和制订规范性文件,或由有关部门联合制订规范性文件。部门规范性文件要报市政府备案,由市政府法制机构审查并向市政府报告。提请市政府常务会议讨论的规范性文件草案由市政府法制机构审查或组织起草,规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。
　　二十、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制,切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制,科学配置执法机关的职责,加强执法机关的执法协调,并推进综合执法试点。认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》,做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。
　　第五章 工作安排布局
　　二十一、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
二十二、市政府提出年度重点工作目标,通过召开全市性会议和制发公文等形式,形成市政府年度工作安排布局。
　　二十三、各县(市)区、各部门要认真落实市政府年度工作安排布局,并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室适时作出通报。
　　第六章 行政监督
　　二十四、加强对行政机关行使权力的监督,提高行政效能,促进廉政建设,确保政令畅通。
　　二十五、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督,向其报告工作、接受质询;接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
　　二十六、各部门要按照《行政诉讼法》及有关法律规定,接受司法监督;同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
　　二十七、加强行政系统的内部监督,严格执行《行政复议法》,及时发现并纠正违反法律、法规的规范性文件,以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为;各县(市)区政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
　　二十八、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通,市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
　　二十九、市政府及各部门要接受舆论和群众的监督,重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题,对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设,发布政务信息,便于群众知情、参与和监督。
　　第七章 会议制度
　　三十、市政府会议分为全体会议、常务会议、市长办公会议和市政府专题会议。
　　三十一、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府各委、办主任、各局局长组成,必要时可扩大参加会议人员的范围。会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。会议的主要任务是:
　　1.传达和贯彻落实党中央、国务院,省委、省政府和市委的方针、政策和重大决策;
　　2.部署市政府的重要工作;
　　3.通报有关全市工作的重要情况;
　　4.讨论需要由市政府全体会议决定的重要事项。
　　市政府全体会议一般每半年召开一次。
　　三十二、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,市政府副秘书长和市政府有关部门的主要负责人列席。讨论决定涉法重大决策事项或者制订规范性文件的,市政府法制机构负责人列席。会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。会议的主要任务是:
　　1.传达和研究贯彻党中央、国务院,省委、省政府和市委的重要指示和决定;2.讨论决定市政府工作中的重大事项;3.讨论报请省政府、市人大常委会审定的重要事项;4.讨论需要提请市委常委会议讨论的重要工作;5.讨论决定市政府依法制订的规范性文件;6.讨论决定各县(市)区人民政府,市政府各部门、各直属单位请示的重要事项;7.讨论需要由市政府常务会议决定的其他事项。
　　市政府常务会议一般每月召开2至3次,如有需要可临时召开。
　　三十三、市长办公会议研究、处理市政府工作中的重要问题,由市长召集和主持;研究、处理市政府日常工作中的重要问题,由常务副市长召集和主持;研究、处理副市长分管工作中的重要问题,由分管副市长召集和主持。会议议题和与会人员,由会议主持人确定。市长办公会议根据需要不定期召开。
　　三十四、市政府专题会议由市长、副市长、秘书长或市长、副市长、秘书长委托的副秘书长主持召开。主要任务是:研究、协调和处理市政府工作中的一些专门问题。市政府专题会议根据需要不定期召开。
　　三十五、市政府全体会议、常务会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定,市长办公会议、专题会议的议题由会议召集人确定。会议的组织工作由市政府办公室负责。市政府全体会议、常务会议和市长办公会议的会议纪要由办公室审核后送会议召集人签发;专题会议的会议纪要由相关的副秘书长审核后送分管副市长签发,重要的专题会议纪要送市长或负责常务工作的副市长签发。
　　三十六、尽量减少以市政府名义召开的全市性会议。凡市政府召开全市性的专业工作会议,由市长办公会议或市政府常务会议决定;
临时召开全市性会议,由分管副市长审核并报市长或负责常务工作的副市长批准。
　　三十七、市政府各部门要尽量减少会议,特别是全市性会议。各部门召开的全市性工作会议,一般不邀请各县(市)区人民政府负责同志出席;如确需邀请各县(市)区人民政府负责同志出席,须报经市政府批准。
　　三十八、市政府及市政府各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,尽量压缩会议时间,精减会议人员。在不需要保密的情况下,要尽可能采用电视电话会议等形式。
　　第八章 公文审批制度
　　三十九、各县(市)区政府和市政府各部门向市政府报送的公文,应当符合国务院《国家行政机关公文处理办法》和省政府《河南省国家行政机关公文处理实施办法》等有关规定。
　　四十、省政府及其办公厅下发的、各县(市)区政府及市政府各部门上报的公文和省政府各部门及其他地市的来文等,均由市政府办公室受理,并按公文处理的有关规定呈市政府领导阅批。除个别特殊情况外,市政府领导不直接受理公文。
四十一、签批公文,主签人应写明意见,并签署姓名和签批时间;其他签批人也应签署原则意见或具体意见及姓名和时间。对于一般报告性公文可以圈阅;对于请示类公文应签署明确意见。签批公文应本着“运转高效”的原则。
　　四十二、以市政府名义下发的决定、发布的命令和印发的规范性文件,及涉及全局性工作的重要文件,向省政府报送的报告、请示和意见,向市人民代表大会或其常务委员会提请的议案,由市长签署。
　　四十三、以市政府名义印发的其他公文,由分管副市长签发,涉及其他副市长分管工作的,应当会签或由负责常务工作的副市长、市长签发。以市政府办公室名义下发的公文,属按市政府领导批示办理的,由秘书长视情审核签发;属市政府办公室职权范围内的,由秘书长审核签发。文内注明经市政府研究同意或市政府领导同意的,须呈分管副市长或市长审核签发,也可由秘书长视情审核签发。涉法公文在呈领导签发前,应交市政府法制机构审查签署意见。
　　四十四、发文应坚持少而精和“公文不升格”的原则,既要提高质量,又要控制数量。能以其他方式解决问题的,不发公文;能以办公室公文解决问题的,不发政府公文;属职能部门职权范围内的事务,不以市政府或市政府办公室名义批转或转发公文。
　　四十五、各县(市)区政府和市政府各部门报送市政府的公文,应由县(市)区政府和市政府部门的主要负责人签发。
四十六、市政府各部门要认真履行各自的行政职责,属部门职权范围内的事务,由部门自行发文;部门之间确有必要联合行文的,可以采取联合行文的形式下发公文。
　　四十七、部门代市政府草拟的公文,凡涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应主动与有关部门协商,协办部门要积极配合,不得将未经协商一致的矛盾和问题上交市政府;经协商仍不能取得一致意见的,主办部门可以提出建设性意见,并与有关部门会签后报市政府协调或裁定。
　　第九章 内外事活动及外出报告制度
　　四十八、为保证市政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大问题,应尽量减少市政府领导同志参加各部门、各县(市)区召开的会议以及各类庆典、颁奖等事务性活动。
　　各部门、各县(市)区一般不要邀请市政府领导同志出席会议和事务性活动。确有需要,应当事先报告市政府办公室,由市政府办公室根据有关规定和领导分工统筹安排。
　　四十九、市政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。市政府领导同志召集的各种会议,需要作新闻报道的,应通知市政府办公室,由市政府办公室负责联系安排。市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动,其新闻报道稿须经市政府秘书长、副秘书长审核;特别重要或领导同志有特别交代的新闻报道稿,由秘书长、副秘书长审阅后送市政府有关领导同志审定。
五十、市政府领导同志因公出国(境)访问,按照外事管理的有关规定和干部管理权限报批。各县(市)区政府,市政府各部门、各直属单位的负责人出访,需报市政府,经市主管部门审核,呈市政府分管领导同志审批,其中正职出访须经市长批准。
　　五十一、市长、副市长会见来访的国外重要官方人士,由市政府外事办公室提出意见,呈有关领导同志批准;会见香港特别行政区、澳门特别行政区人员、台湾地区人员和重要华侨知名人士,以及重要内宾,由市政府接待办公室会同有关部门提出意见报批。
　　五十二、副市长、秘书长离平出差(出访),应当在事前书面或口头向市长报告,并由有关工作人员把领导外出的时间、前往地点、联系方式等有关事项通知市政府办公室,由办公室通报其他领导同志。
　　五十三、市政府各部门主要负责同志离平外出,应事先报告市政府办公室,由市政府办公室报请市政府领导同志审批。
　　第十章 作风纪律
　　五十四、市政府领导同志要做学习的表率,密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势,不断充实新知识,丰富新经验。
　　五十五、市政府领导同志要深入基层,调查研究,了解情况,指导工作,解决实际问题。在一般情况下,每年累计下基层的时间不少于三分之一工作日。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待,轻车简从;不要地方负责人到辖区分界处迎送,不要陪餐;不吃请,不收礼。
　　五十六、市政府领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。
五十七、市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按有关规定办理。
　　五十八、市政府组成人员要严格遵守有关廉政建设的规定,严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
　　五十九、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市政府同意。
　　六十、市政府及各部门要实行政务公开,规范行政行为,增强服务观念,强化责任意识,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;不得用公款相互送礼和宴请,不得接受下级的送礼和宴请;对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处。





王福华 上海交通大学法学院 教授


关键词: 检察机关/检察监督/公益诉讼/起诉
内容提要: 近年来，我国检察机关针对所谓的公益案件提起民事诉讼已有若干尝试，改革者试图以西方检察机关为参照系，将我国检察机关的民事审判监督延伸至提起或参与公益诉讼的体系和逻辑之中。然而，我国检察机关身兼法律监督与公益代表两种角色在民事诉讼这一特定领域呈现出矛盾状态，在检察机关提起民事诉讼的尝试中，其多重角色之间的矛盾、模糊和结构性失衡是其自身难以修复的缺陷，因此，由检察机关提起民事诉讼的试验应当缓行。


　 2002年7月，浙江省浦江县法院受理了由县检察院代表国家要求确认浦江县良种场与洪素琴等19名被告房地产买卖行为无效的民事诉讼案。县检察院作为原告诉称：被告浦江县良种场使用过期无效的资产评估报告擅自委托他人进行国有资产拍卖，被告金华一通拍卖有限公司对没有有效审批手续、尚不得处分的国有资产予以拍卖，被告洪素琴与其他竞买人恶意串通后以底价买下拍卖标的，应属拍卖无效。县法院审查认为，检察机关为国家和公共利益不受非法侵害而代表国家提起民事诉讼符合宪法赋予检察机关进行法律监督的职能的规定，予以受理此案。

　 实践表明，我国检察机关以起诉或参诉方式介入民事诉讼领域已经从制度设计和理论论证的层面，被急切地推进到司法改革的试验场，演变成为实践操作。与此相呼应，理论界出现了检察权扩张的呼声，维护检察监督、实现程序公正并加强检察机关的民事公诉权成为主流观点，其核心内容则是以西方检察机关为参照系，将我国检察机关的民事审判监督的具体形式纳入到提起民事诉讼的体系和逻辑之中，使检察机关除行使民事抗诉权外，更多地以起诉和参诉方式介入到民事诉讼之中。然而，在我国现有法律框架下，也许检察机关发动民事诉讼的方式对于保护某些整体利益是行之有效的方法，但这并不等于在程序上就符合了正当性要求，即检察机关提起民事诉讼的有效性并不能当然地证明其正当性。

　 一、检察权扩张论与检察院介入民事诉讼

　 由检察机关提起或参与民事诉讼的观点和试验在很大程度上过度渲染了检察机关参与民事诉讼的必要性和迫切性。试验者没能从检察权的属性、界限及其与其他司法权能的关系中寻找并证明其合理性和存在的价值，而仅将检察机关作为一个特殊的当事人（原告）角色强加到民事诉讼领域中，没有考虑到民事诉讼结构对此的容纳度、与其他诉讼主体间磨合中的协调程度以及民事诉讼结构在运作时对此是否会对检察机关这个特殊的诉讼角色表现出排异反应等相关问题。

　 （一）检察机关的性质与介入民事诉讼

　 对我国检察机关如何定位，事关检察机关在民事诉讼中的地位、诉讼权利等事项的确定及检察机关在民事诉讼中发挥作用的具体形式和程度。围绕我国检察机关定位问题，出现了多种观点和主张，代表性观点有三种：其一是司法权说，认为检察机关是司法机关，检察权是一种司法权；其二行政权说，认为检察机关是行政机关，检察权是一种行政权；其三，检察机关具有司法机关和行政机关的双重属性；还有学者提出法律监督说等。[1]更多的学者则试图绕开或回避对检察权性质的争论，而径直提出检察权改革的设计方案，提出了关于改革我国检察制度的两种理论假设：（1）检察权合理收缩论。将检察机关定位于公诉人，缩小检察机关作为国家法律监督机关的地位和作用，使检察机关依附于行政机关，突出其政府律师的地位和职能。（2）检察权扩张论。即扩大检察监督的权能，由一般的法律监督扩大到宪法监督，而且检察权的目标是实现法律和维护社会公共利益，检察权的行使不仅是启动司法程序的重大步骤，而且是完成司法程序的重要推动力量。[2]后者获得了各级检察机关和大部分学者的共鸣与支持，是最具代表性的观点。

　 笔者认为，以下两个关于检察权的法律性质的问题必须加以考虑：首先，我国检察机关是专门的法律监督机关，代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，但是检察权和其他权力一样不但是法定的权力，也是有边界的权力，对宪法、法律未授权的事项，检察机关无权行使检察权，否则权力就不具备有效性。其次，无论对检察权作何定性，检察机关是各种诉讼法律关系中的主体，是刑事、民事、行政三大诉讼中的参与者之一，它以法律监督者的角色出现在程序之中，因此它是“程序性”的法律监督机关，这一点是学界共识。应当在国家的整个监督权力体系的视角，而非以孤立和绝对的视角来看待检察机关在民事诉讼中的地位和角色，这样才能得出其提起民事诉讼在程序上是否正当的结论，进而决定检察机关在什么样的领域会有所作为，在什么样的领域要有所不为。

　 （二）检察权在民诉领域扩张的边界

　 检察机关负有保护国家利益和社会公共利益的职责，检察机关通过民事诉讼实现检察权是各国通行的做法。具体方式包括（1）检察机关直接提起民事诉讼，即检察机关作为民事诉讼中的原告人直接提起民事诉讼。检察机关作为国家或政府的公益代表人的身份出现，避免由于某种原因造成的不诉、怠诉或不能诉，使公共权益或公民的合法权益失去司法保护。（2）参与民事诉讼。即检察机关在已经开始的民事诉讼中，作为一定权益的代表进入民事诉讼。在这一模式中民事起诉权仍归当事人，只不过法律或者法院适度地许可检察机关参与民事诉讼。无论检察机关以哪一种方式置身于民事诉讼之中，都有一个预设的角色前提，即检察机关的角色不但应当是确定的，还应当是单一和稳定的，检察机关在民事诉讼中应当保持一以贯之的角色和恒定的诉讼地位，程序的特性不允许检察机关有一张令人难以琢磨的脸，更不允许它频频“变脸”，在各个诉讼角色之间穿梭逡巡。检察机关在民事诉讼中地位的多重化容易使检察机关顾此失彼，迷失诉讼方向。权利（权力）的赋予对于部门利益而言当然是多多益善，但在扩充检察机关的诉讼权利（权力）的同时，如何保证诉讼权利体系的科学性不至于受到部门利益的影响就是一个应慎重权衡的问题。

　 我国检察机关介入民事诉讼也要有个范围界限，其最低限度无论如何也不应当违反正当程序的基本规则。按照程序公正的最低限度要求，法官在审判中不得存有任何偏私，而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性有任何合理的怀疑；法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会，并且对各方的意见和证据平等对待，否则他所制作的裁判就不具有法律效力。[3]在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反倒可能引发检察机关角色的混乱和冲突。笔者认为，在目前国家法律还没有赋予检察机关民事诉权的情况下，由检察机关提起民事诉讼，[4]必然造成司法程序的混乱和相关国家机关的无所适从，这本身就是对司法程序和司法制度的损害。相对于为国家挽回的经济损失而言，这种损害的后果可能更严重，对公众严格依法办事的法律意识也会产生消极影响。

　 二、检察机关介入民事诉讼之角色冲突

　 建立在结构分化和功能专门化基础上的诉讼角色分配理论被法学家们公认为司法现代化的基本指标。所谓的角色，在普适性的语境中是指“社会中存在的对个体行为的期望系统，这个个体在与其他个体的互动中占有一定的地位。”[5]具体而言，民事诉讼就是诉讼参与者在诉讼规范的指引下进行角色分配和自我定位的过程，诉讼参与者依照法的因素和法律规定使角色对号入座，谋得诉讼地位的同时获取相应的诉讼权利义务。民事程序的参加者在角色就位之后，各司其职，互相既配合又牵制，使民事纠纷解决过程中潜在的恣意受到压缩。作为民事诉讼制度中的角色分配机理，自然应把审判权和诉权的分化以及行使审判和诉权的角色的分离纳入其现代性的理论构架之中，正是在这种意义上现代民事诉讼称当事人和法院是民事诉讼的诉讼主体。因此当事人、法院的组合方式以及对主体地位和相互关系的设置、职能或权限划分，便从形式与内容上构成了民事诉讼的基本格局。两种不同的诉讼权利或权力，共同体现、作用于民事诉讼活动中，缺少任何一方都不能构成民事诉讼。[6]即便检察机关作当事人角色出现在民事诉讼中，也必须被安排在普通当事人这一既定的诉讼地位上，并在诉讼的运作中使其诉讼行为与当事人的角色保持一致。在我国检察机关提起民事诉讼的尝试中，其地位是模糊、飘忽不定的。首先，检察机关在民事诉讼中形成多重角色，它可以提起所谓的公益诉讼；可以以抗诉的方式行使民事检察监督权，对民事审判活动实行法律监督；根据现行民事诉讼法第15条的规定，检察院还可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。显然，对检察机关在民事诉讼中“检察监督者+诉讼的发动者+支持起诉者”这种三合一式的多重角色定位，使民事诉讼存在着潜在的角色紧张甚至是角色冲突的危险。其次，这种模糊的角色出现在哪些诉讼中，其范围也是模糊的。近期我国检察机关频频出现在提起公益诉讼的实践中，其注意力大多局限于所谓的国有资产流失案件，而对于各国检察机关的常规民事起诉领域—— 对社会弱者的司法救助，则拱手让位于法律援助制度，由律师们去承担。重经济纠纷轻人身权利，重国家利益轻个人利益，这是我国检察机关在检察权扩张理论的实践中陷入困顿的理念误区，也说明我国检察机关在提起民事诉讼的试验中的功利意味。

　 （一）我国检察机关介入民事诉讼时与各个诉讼主体之间的角色冲突

　 1、检察机关提起民事诉讼存在着不当干涉私权之虞

　 我国现行的民事、行政检察监督的形成和演变受制于特定政治、经济、文化、历史因素，在制度层面表现为法律监督权的行使者与作为当事人这一角色间的矛盾和冲突。而且，在现有法律框架下我国检察机关难以自我协调这一对角色，在检察机关介入民事诉讼的实践中检察权不可避免地会向法律监督的职能倾斜甚至失控，造成检察监督权的对某些私权的不当干涉，伤及普通当事人的民事权益。在以下两个诉讼环节检察机关极易使自己在所提起的诉讼中处于尴尬境地：

　 一是检察机关提起民事诉讼后，被告人针对本诉提出旨在吞并、抵消、动摇本诉的反诉的话，作为原告的检察机关可能被置于反诉被告的地位，那么法院是否可以判决检察机关承担通常由反诉被告承担的民事责任？如果可以的话，检察机关以何种形式、用何财产来承担为民事裁判所确认的民事义务？显然，如果禁止本诉被告人提起反诉就限制、剥夺了其诉讼权利，违反诉讼权利平等原则；反之，如允许本诉被告行使反诉权却可能由于对方当事人（检察机关）过于特殊的身份而使其反诉的目的落空。对此，我们可用开篇所列的案件做以下假设：如被告人以售房人所售房屋存在欺诈为由请求售房人返还房款，这些案件便由所谓的“公益案件”当然地回归到普通案件的位置，那么检察机关唯一的选择就是无条件地退出诉讼。

　 二是民事诉讼中当事人实施处分行为发生困难。有学者指出：仅仅为了服从对民事违法行为监督这一目的而赋予检察院提起诉讼之权，不仅侵害了当事人通过诉讼对民事实体权利的处分权，还将动摇以当事人处分主义为构筑基础的民事诉讼自身的有机体系。[7]对所谓的公益案件，检察院提起诉讼非但达不到对民事违法行为实施监督的目的，还蚕食了当事人的处分权。首先，由于将检察机关定位于公益的代表，使得作为原告的它失去作出变更诉讼请求、撤诉等处分行为及与被告达成和解、调解协议的可能，因为此时检察机关的角色在于维护公益而非处分公益，它不能在公益问题上让步、处分。其次，由于检察机关并非是实体权利的享有者，使它不能享有请求调解、撤诉的程序权利，因为是否同意与对方当事人达成调解协议，既关系到当事人对是否坚持要求裁判的程序性权利的处分，又关系到当事人对自己实体权利的处分。无法贯彻处分原则是背离民事诉讼的基本属性的。

　 2、检察权地位、角色的自相矛盾

　 检察机关在民事诉讼中既有类似于原告的诉讼地位，同时还要行使法律赋予的法律监督权，这在民事诉讼的运作中是无论如何也不能自圆其说的，因为一方面它要以保护公益为己任，另一方面又要监督这些公益纠纷的解决过程，使它兼备了运动员和监督裁判员的身份，职能上的自相矛盾使检察机关介入民事诉讼出现逻辑上悖论。我们虽然可以泛泛地讲检察机关同法院一样也是司法机关，在诉讼中起着维护法制的尊严和统一的作用。但是，在民事诉讼中法院更主要地负有维护法制尊严的职责，法院甚至独占了对民事纷争的判断权，是非曲直由法院判断，检察机关的提起、参与民事诉讼无异于有“抢镜头”之嫌。

　 3、检察权与审判权之间的紧张关系

　 在现有法律监督的框架下，检察机关介入民事诉讼可能抵消、吞并我们在审判独立方面所取得的来之不易的成就。检察机关参加民事诉讼后，检察机关与法官的关系显得微妙起来，微妙之处在于检察机关在诉讼中所提出意见对法官将产生何种影响。检察机关的意见对法官的判断自由是一种无形的约束和压力。这种压力已经通过诸多的案件表现出来：即便我国检察机关没有任何介入民事诉讼的法律依据，法院还是无一例外地受理并审理了检察机关发动的诉讼。尤其是检察机关享有民事抗诉权，法官如果对检察机关起诉的案件处理稍有不当，后果可能就是令法官非常不愉快的抗诉。再者，检察机关参加民事诉讼所产生的作用会破坏法官自由心证的原则，实际上造成检察机关和法院联合办案的结果，最终导致审判权独立行使原则被架空。

　 （二）我国检察机关介入民事诉讼面临的程序资源短缺