中国银行业监督管理委员会


中国银行业监督管理委员会令（2004年第2号）
《商业银行资本充足率管理办法》已经国务院批准。现予公布。自2004年3月1日起施行。
主席:刘明康
二○○四年二月二十三日

商业银行资本充足率管理办法

第一章 总 则
第一条 为加强对商业银行资本充足率的监管，促进商业银行安全、稳健运行，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内设立的商业银行，包括中资银行、外资独资银行、中外合资银行。
第三条 本办法中的资本充足率，是指商业银行持有的、符合本办法规定的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。
第四条 商业银行资本充足率的计算应建立在充分计提贷款损失准备等各项损失准备的基础之上。
第五条 商业银行资本应抵御信用风险和市场风险。
第六条 商业银行应同时计算未并表的资本充足率和并表后的资本充足率。
第七条 商业银行资本充足率不得低于百分之八，核心资本充足率不得低于百分之四。
第八条 中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）按照本办法对商业银行资本充足率、资本管理状况进行监督检查。
第九条 商业银行应按照本办法披露资本充足率信息。
第二章 资本充足率计算
第十条 商业银行计算并表后的资本充足率时，应将以下机构纳入并表范围：
（一）商业银行拥有其过半数以上（不包括半数）权益性资本的被投资金融机构，包括：
1.商业银行直接拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构；
2.商业银行的全资子公司拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构；
3.商业银行与其全资子公司共同拥有其过半数以上权益性资本的被投资金融机构。
（二）商业银行不拥有其过半数以上的权益性资本，但与被投资金融机构之间有下列情况之一的，应将其纳入并表范围：
1.通过与其他投资者之间的协议，持有该机构半数以上的表决权；
2.根据章程或协议，有权控制该机构的财务和经营政策；
3.有权任免该机构董事会或类似权力机构的多数成员；
4.在该机构董事会或类似权力机构有半数以上投票权。
可以不列入并表范围的机构包括：已关闭或已宣告破产的金融机构；因终止而进入清算程序的金融机构；决定在一年之内售出而短期持有其过半数以上权益性资本的金融机构；受所在国外汇管制及其他突发事件影响、资金调度受到限制的境外附属金融机构。
第十一条 商业银行资本充足率的计算公式:
资本充足率=（资本—扣除项）/（风险加权资产+12.5倍的市场风险资本）
核心资本充足率=（核心资本—核心资本扣除项）/（风险加权资产+12.5倍的市场风险资本）
第十二条 商业银行资本包括核心资本和附属资本。
核心资本包括实收资本或普通股、资本公积、盈余公积、未分配利润和少数股权。
附属资本包括重估储备、一般准备、优先股、可转换债券和长期次级债务。
第十三条 商业银行的附属资本不得超过核心资本的100%；计入附属资本的长期次级债务不得超过核心资本的50%。
第十四条 商业银行计算资本充足率时，应从资本中扣除以下项目：
（一）商誉；
（二）商业银行对未并表金融机构的资本投资；
（三）商业银行对非自用不动产和企业的资本投资。
第十五条 商业银行计算核心资本充足率时，应从核心资本中扣除以下项目：
（一）商誉；
（二）商业银行对未并表金融机构资本投资的50%；
（三）商业银行对非自用不动产和企业资本投资的50%。
第十六条 商业银行计算各项贷款的风险加权资产时，应首先从贷款账面价值中扣除专项准备；其他各类资产的减值准备，也应从相应资产的账面价值中扣除。
第十七条 商业银行境外债权的风险权重，以相应国家或地区的外部信用评级结果为基准。不同评级公司对同一国家或地区的评级结果不一致时，选择较低的评级结果。
（一）对其他国家或地区政府的债权，该国家或地区的评级为AA-以上（含AA-）的，风险权重为0%，AA-以下的，风险权重为100%；
（二）对境外商业银行、证券公司的债权，注册地所在国或地区的评级为AA-以上（含AA-）的，风险权重为20%，AA-以下的，风险权重为100%；
（三）对其他国家或地区政府投资的公用企业的债权，所在国家或地区的评级为AA-以上（含AA-）的，风险权重为50%，AA-以下的，风险权重为100%。
第十八条 商业银行对多边开发银行债权的风险权重为0%。
第十九条 商业银行对我国中央政府和中国人民银行本外币债权的风险权重均为0%。
商业银行对我国中央政府投资的公用企业债权的风险权重为50%。
第二十条 商业银行对我国政策性银行债权的风险权重为0%。
第二十一条 商业银行对我国其他商业银行债权的风险权重为20%，其中原始期限四个月以内（含四个月）债权的风险权重为0%。
第二十二条 商业银行对我国中央政府投资的金融资产管理公司为收购国有银行不良贷款而定向发行的债券的风险权重为0%。
商业银行对我国中央政府投资的金融资产管理公司的其他债权的风险权重为100%。
第二十三条 商业银行对企业、个人的债权及其他资产的风险权重均为100%。
第二十四条 个人住房抵押贷款的风险权重为50%。
第二十五条 下列质物具有风险缓释作用：
（一）以特户、封金或保证金等形式特定化后的现金；
（二）黄金；
（三）银行存单；
（四）我国财政部发行的国债；
（五）中国人民银行发行的票据；
（六）我国政策性银行、商业银行发行的债券、票据和承兑的汇票；
（七）我国中央政府投资的公用企业发行的企业债券、票据和承兑的汇票；
（八）评级为AA-以上（含AA-）国家或地区政府发行的债券，在这些国家或地区注册的商业银行、证券公司及政府投资的公用企业所发行的债券、票据和承兑的汇票；
（九）多边开发银行发行的债券。
以前款所列质物质押的贷款，取得与质物相同的风险权重，或取得对质物发行人或承兑人直接债权的风险权重。部分质押的贷款，受质物保护的部分获得相应的低风险权重。
第二十六条 下列保证主体提供的保证具有风险缓释作用：
（一）我国政策性银行、商业银行；
（二）经国务院批准，为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的我国国家机关；
（三）我国中央政府投资的公用企业；
（四）评级为AA-以上（含AA-）国家或地区的政府以及在这些国家或地区注册的商业银行，这些国家或地区政府投资的公用企业；
（五）多边开发银行。
以前款所列保证主体提供全额保证的贷款，取得对保证人直接债权的风险权重。部分保证的贷款，被保证部分获得相应的低风险权重。
第二十七条 商业银行应对表外业务的信用风险计提资本。
商业银行应将表外项目的名义本金额乘以信用转换系数,获得等同于表内项目的风险资产，然后根据交易对象的属性确定风险权重，计算表外项目相应的风险加权资产。
对于汇率、利率及其他衍生产品合约的风险加权资产，使用现期风险暴露法计算。
第二十八条 商业银行应对市场风险计提资本。
市场风险是指因市场价格变动而导致表内外头寸损失的风险。本办法所称市场风险包括以下风险：交易账户中受利率影响的各类金融工具及股票所涉及的风险、商业银行全部的外汇风险和商品风险。
第二十九条 商业银行应该按照本办法的规定设立交易账户，交易账户中的所有项目均应按市场价格计价。
交易账户包括：商业银行从事自营而短期持有并旨在日后出售或计划从买卖的实际或预期价差、其他价格及利率变动中获利的金融工具头寸；为执行客户买卖委托及做市而持有的头寸；为规避交易账户其他项目风险而持有的头寸。
第三十条 交易账户总头寸高于表内外总资产的10%或超过85亿元人民币的商业银行，须计提市场风险资本。
第三十一条 按照本办法不须计提市场风险资本的商业银行，必须每季向银监会报告市场风险头寸。
第三十二条 商业银行应按照本办法规定的标准法计算市场风险资本。经银监会审查批准，商业银行可以使用内部模型法计算市场风险资本。

第三章 监督检查
第三十三条 商业银行董事会承担本银行资本充足率管理的最终责任, 负责确定资本充足率管理目标，审定风险承受能力，制定并监督实施资本规划。未设立董事会的，由行长负责。
第三十四条 商业银行高级管理人员负责资本充足率管理的实施工作，包括制定本银行资本充足率管理的规章制度，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期评估资本充足率水平，并建立相应的资本管理机制，加强对资本评估程序的检查和审计，确保各项监控措施的有效实施。
第三十五条 商业银行应向银监会报告未并表和并表后的资本充足率。并表后的资本充足率每半年报送一次，未并表的资本充足率每季报送一次。如遇影响资本充足率的特别重大事项，应及时报告银监会。
商业银行向银监会报告资本充足率时，应同时抄报中国人民银行。
第三十六条 银监会对商业银行资本充足率实行现场检查和非现场监控。检查内容主要包括：
（一）商业银行资本充足率有关规章制度的制定和执行情况；
（二）商业银行保持资本充足率的资本规划和执行情况，监控资本水平的能力和手段；
（三）商业银行的信用风险和市场风险状况；
（四）商业银行交易账户的设立、项目计价是否符合本办法的规定。
第三十七条 根据商业银行的风险状况及风险管理能力，银监会可以要求单个银行提高最低资本充足率标准。
第三十八条 根据资本充足率的状况，银监会将商业银行分为三类：
（一）资本充足的商业银行：资本充足率不低于百分之八，核心资本充足率不低于百分之四；
（二）资本不足的商业银行：资本充足率不足百分之八，或核心资本充足率不足百分之四；
（三）资本严重不足的商业银行：资本充足率不足百分之四，或核心资本充足率不足百分之二。
第三十九条 对资本充足的商业银行，银监会支持其稳健发展业务。为防止其资本充足率降到最低标准以下，银监会可以采取下列干预措施：
（一）要求商业银行完善风险管理规章制度；
（二）要求商业银行提高风险控制能力；
（三）要求商业银行加强对资本充足率的分析及预测；
（四）要求商业银行制定切实可行的资本维持计划，并限制商业银行介入部分高风险业务。
第四十条 对资本不足的商业银行，银监会可以采取下列纠正措施:
（一）下发监管意见书。监管意见书的内容包括：对商业银行资本充足率现状的描述、将采取的纠正措施、各项措施的详细实施计划；
（二）要求商业银行在接到银监会监管意见书的二个月内，制定切实可行的资本补充计划；
（三）要求商业银行限制资产增长速度；
（四）要求商业银行降低风险资产的规模；
（五）要求商业银行限制固定资产购置；
（六）要求商业银行限制分配红利和其他收入；
（七）严格审批或限制商业银行增设新机构、开办新业务。
除前款所列的纠正措施外，根据商业银行风险程度及资本补充计划的实施情况，银监会有权要求商业银行停办除低风险业务以外的其它一切业务、停止审批商业银行增设机构和开办新业务。
第四十一条 对资本严重不足的商业银行，银监会除采取本办法第四十条所列的纠正措施外,还可以采取以下纠正措施：
（一）要求商业银行调整高级管理人员；
（二）依法对商业银行实行接管或者促成机构重组，直至予以撤销。
在处置此类商业银行时，银监会还将综合考虑外部因素，采取其他必要措施。

第四章 信息披露
第四十二条 商业银行董事会负责本行资本充足率的信息披露，未设立董事会的，由行长负责。信息披露的内容须经董事会或行长批准。
第四十三条 资本充足率的信息披露主要包括以下五个方面内容：风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。对于涉及商业机密无法披露的项目，商业银行可披露项目的总体情况，并解释特殊项目无法披露的原因。
第四十四条 商业银行资本充足率信息披露时间为每个会计年度终了后的四个月内。因特殊原因不能按时披露的，应至少提前十五个工作日向银监会申请延迟。
第四十五条 商业银行资本充足率信息在披露前应报送银监会。
第四十六条 商业银行应在主要营业场所公布本办法要求披露的信息内容，并确保股东及相关利益人能及时获得。
第五章 附 则
第四十七条 外资独资财务公司、合资财务公司资本充足率的计算、监督检查和信息披露，比照适用本办法。外国银行在华分行参照本办法规定的风险权重计算人民币风险加权资产。
第四十八条 附件1、附件2、附件3、附件4和附件5是本办法的组成部分。附件有关内容如下：
（一）附件1：资本定义；
（二）附件2：表内资产风险权重表；
（三）附件3：表外项目的信用转换系数及表外项目的定义；
（四）附件4：计算市场风险资本要求的标准法；
（五）附件5：信息披露的内容。
第四十九条 本办法中采用了标准普尔AA-的评级符号，但对商业银行选用外部信用评级公司不做规定，商业银行可自行选择评级公司的评级结果，并保持连续性。
第五十条 对其他国家或地区政府的债权包括对这些国家或地区政府、中央银行和其他等同于政府机构的债权。对于等同于政府的机构的界定，以所在地银行监管当局的规定为准。
第五十一条 权益性资本是指能够据以参与公司管理，对经营决策有投票权的资本。
第五十二条 公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。公用企业主要分布在国民经济基础行业中，多数担负向公众提供服务的任务，这些企业通常由国家通过政府财政手段创立，且投资规模巨大。
第五十三条 商业银行最迟要在2007年1月1日达到最低资本要求。在过渡期内，商业银行要制定并实施切实可行的资本充足率分步达标规划，并报告银监会。银监会根据商业银行资本充足率达标规划的实施情况，采取本办法第四十条、第四十一条规定的纠正措施。
第五十四条 本办法由银监会负责解释。
第五十五条 本办法自2004年3月1日起施行。
附件1
资本定义

一、核心资本
实收资本：投资者按照章程或合同、协议的约定，实际投入商业银行的资本。
资本公积：包括资本溢价、接受的非现金资产捐赠准备和现金捐赠、股权投资准备、外币资本折算差额、关联交易差价和其他资本公积。
盈余公积：包括法定盈余公积、任意盈余公积以及法定公益金。
未分配利润：商业银行以前年度实现的未分配利润或未弥补亏损。
少数股权：在合并报表时，包括在核心资本中的非全资子公司中的少数股权，是指子公司净经营成果和净资产中不以任何直接或间接方式归属于母银行的部分。
二、附属资本
重估储备：商业银行经国家有关部门批准，对固定资产进行重估时，固定资产公允价值与账面价值之间的正差额为重估储备。若银监会认为，重估作价是审慎的，这类重估储备可以列入附属资本，但计入附属资本的部分不超过重估储备的70%。
一般准备：一般准备是根据全部贷款余额一定比例计提的，用于弥补尚未识别的可能性损失的准备。
优先股：商业银行发行的、给予投资者在收益分配、剩余资产分配等方面优先权利的股票。
可转换债券：商业银行依照法定程序发行的、在一定期限内依据约定条件可以转换成商业银行普通股的债券。计入附属资本的可转换债券必须符合以下条件：
1.债券持有人对银行的索偿权位于存款人及其他普通债权人之后，并不以银行的资产为抵押或质押；
2.债券不可由持有者主动回售；未经银监会事先同意，发行人不准赎回。
长期次级债务：是指原始期限最少在五年以上的次级债务。经银监会认可，商业银行发行的普通的、无担保的、不以银行资产为抵押或质押的长期次级债务工具可列入附属资本，在距到期日前最后五年，其可计入附属资本的数量每年累计折扣20%。如一笔十年期的次级债券，第六年计入附属资本的数量为100%，第七年为80%，第八年为60%，第九年为40%，第十年为20%。


附件2
表内资产风险权重表




项 目
权重
a.现金类资产

aa.库存现金
0%
ab.黄金
0%
ac.存放人民银行款项
0%
b.对中央政府和中央银行的债权

ba.对我国中央政府的债权
0%
bb.对中国人民银行的债权
0%
bc.对评级为AA-及以上国家和地区政府和中央银行的债权
0%
bd.对评级为AA-以下国家和地区政府和中央银行的债权
100%
c.对公用企业的债权(不包括下属的商业性公司)

ca.对评级为AA-及以上国家和地区政府投资的公用企业的债权
50%
cb.对评级为AA-以下国家和地区政府投资的公用企业的债权
100%
cc.对我国中央政府投资的公用企业的债权
50%
cd. 对其他公用企业的债权
100%
d.对我国金融机构的债权

da.对我国政策性银行的债权
0%
db.对我国中央政府投资的金融资产管理公司的债权

dba. 金融资产管理公司为收购国有银行不良贷款而定向发行的债券
0%
dbb.对金融资产管理公司的其他债权
100%
dc.对我国商业银行的债权

dca.原始期限四个月以内（含四个月）
0%
dcb.原始期限四个月以上
20%
e.对在其他国家或地区注册金融机构的债权

ea.对评级为AA-及以上国家或地区注册的商业银行或证券公司的债权
20%
eb.对评级为AA-以下国家或地区注册的商业银行或证券公司的债权
100%
ec.对多边开发银行的债权
0%
ed.对其他金融机构的债权
100%
f.对企业和个人的债权

fa. 对个人住房抵押贷款
50%
fb. 对企业和个人的其他债权
100%
g.其他资产
100%

附件3
表外项目的信用转换系数及表外项目的定义

一、表外项目的信用转换系数

项 目
信用转换系数
等同于贷款的授信业务
100%
与某些交易相关的或有负债
50%
与贸易相关的短期或有负债
20%
承诺
原始期限不足1年的承诺
原始期限超过1年但可随时无条件撤销的承诺
其他承诺

0%
0%
50%
信用风险仍在银行的资产销售与购买协议
100%
上述表外项目中：
1.等同于贷款的授信业务，包括一般负债担保、远期票据承兑和具有承兑性质的背书。
2.与某些交易相关的或有负债，包括投标保函、履约保函、预付保函、预留金保函等。
3.与贸易相关的短期或有负债，主要指有优先索偿权的装运货物作抵押的跟单信用证。
4.承诺中原始期限不足1年或可随时无条件撤销的承诺，包括商业银行的授信意向。
5.信用风险仍在银行的资产销售与购买协议，包括资产回购协议和有追索权的资产销售。
二、汇率、利率及其他衍生产品合约的风险资产
汇率、利率及其他衍生产品合约，主要包括互换、期权、期货和贵金属交易。这些合约按现期风险暴露法计算风险资产。利率和汇率合约的风险资产由两部分组成：一部分是按市价计算出的重置成本，另一部分由账面的名义本金乘以固定系数获得。不同剩余期限的固定系数如下表：

项 目
剩余期限
利率
汇率与黄金
黄金以外的贵金属
不超过1年
0.0%
1.0%
7.0%
1年以上，不超过5年
0.5%
5.0%
7.0%
5年以上
1.5%
7.5%
8.0%


附件4
计算市场风险资本要求的标准法

一、利率风险
利率风险包括交易账户中的债券（固定利率和浮动利率债券、可转让存款证、不可转换优先股及按照债券交易规则进行交易的可转换债券）、利率及债券衍生工具头寸的风险。 利率风险的资本要求包括特定风险和一般市场风险的资本要求两部分。
1.特定风险
特定风险的资本要求按以下五个等级逐渐增加：
政府证券： 0.00%
合格证券：
（1）剩余期限为不超过6个月： 0.25%
（2）剩余期限为6个月至24个月：1.00%
（3）剩余期限为24个月以上： 1.60%
其他证券： 8.00%
2.一般市场风险
一般市场风险的资本要求由以下三部分组成：
(1)每时段内加权多头和空头头寸可相互对冲的部分所对应的垂直资本要求；
(2)不同时段间加权多头和空头头寸可相互对冲的部分所对应的横向资本要求；
(3)交易账户的加权净多头或净空头头寸所对应的资本要求。
一般市场风险资本要求的计算采用到期日法。时段的划分和各时段的风险权重见表一，时区的划分和匹配的风险权重见表二。
第一，各时段的头寸乘以相应的风险权重计算各时段的加权头寸；
第二，各时段的加权多、空头头寸可相互对冲的部分乘以10%得出垂直资本要求；
第三，各时段的加权多头头寸和加权空头头寸进行抵消得出各个时段的加权头寸净额；将在各时区内各时段的加权头寸净额之间的可相互对冲的部分乘以表二所列的第一组权重得出各个时区内的横向资本要求；
第四，各时区内各时段的加权头寸净额进行抵消，得出各时区加权头寸净额；每两个时区加权头寸净额之间可相互对冲的部分乘以表二所列的第二组权重得出时区间的横向资本要求。
第五，各时期加权头寸净额进行抵消，得出整个交易账户的加权净多头或空头头寸所对应的资本要求。
表一：时段和权重

息票利率不小于3%
息票利率小于3%℅
风险权重
假定的收益变化
不长于1个月
不长于1个月
0.00%℅
1.00
1至3个月
1至3个月
0.20%℅
1.00
3至6个月
3至6个月
0.40%℅
1.00
6至12个月
6至12个月
0.70%℅
1.00
1至2年
1.0至1.9年
1.25%℅
0.90
2至3年
1.9至2.8年
1.75%℅
0.80
3至4年
2.8至3.6年
2.25%℅
0.75
4至5年
3.6至4.3年
2.75%℅
0.75
5至7年
4.3至5.7年
3.25%℅
0.70
7至10年
5.7至7.3年
3.75%℅
0.65
10至15年
7.3至9.3年
4.50%℅
0.60
15至20年
9.3至10.6年
5.25%℅
0.60
20年以上
10.6至12年
6.00%℅
0.60

12至20年
8.00%℅
0.60

20年以上
12.50%℅
0.60

表二：时区和权重

时 区
时 段
同一区内
相邻区之间
1区和3区之间

息票利率不小于3%
息票利率小于3%





1区
0-1个月
0-1个月


40%




40%


40%






100%

1至3个月
1至3个月




3至6个月
3至6个月




6至12个月
6至12个月




2区
1至2年
1.0至1.9年

30%



2至3年
1.9至2.8年




3至4年
2.8至3.6年






3区
4至5年
3.6至4.3年
30%



5至7年
4.3至5.7年




7至10年
5.7至7.3年




10至15年
7.3至9.3年




15至20年
9.3至10.6年




20年以上
10.6至12年




3.利率及债券衍生工具
利率衍生工具包括受利率变化影响的衍生工具合约及资产负债表外工具，如：利率期货、远期利率协议、利率掉期及交叉货币掉期合约、利率期权及远期外汇头寸。债券衍生工具包括债券期货和债券期权。
上述衍生工具应转换为基础工具，并按基础工具的特定风险和一般市场风险的方法计算资本要求。利率和货币掉期、远期利率协议、远期外汇合约、利率期货及利率指数期货不必计算特定风险的资本要求；如果期货合约的基础工具是债券或代表债券组合的指数，则应根据发行人的信用风险计算特定风险资本要求。
二、股票风险
股票风险是指交易账户中股票及股票衍生工具头寸的风险。其中股票是指按照股票交易规则进行交易的所有金融工具，包括普通股（不考虑是否具有投票权）、可转换债券和买卖股票的承诺。
1.特定风险和一般市场风险
特定风险的资本要求等于各不同市场中各类股票头寸绝对值之和乘以8%后所得各项数值之和。一般市场风险对应的资本要求，等于各不同市场中各类股票净头寸（取绝对值）乘以8%后所得各项数值之和。
2.股票衍生工具
包括股票和股票指数的远期、期货及掉期合约。
衍生工具要转换成基础工具，并按基础工具的特定风险和一般市场风险的方法计算资本要求。
三、外汇风险
外汇风险是指外汇（包括黄金）及外汇衍生工具头寸的风险。

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收回国有土地使用权有关问题的探讨（三）

曲宇辉


新《土地管理法》[1] 实施以来，尤其是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）下发后，各级地方政府及其土地行政主管部门加强了对建设用地清理工作力度，一些地方已依法收回了一些土地，但也由此引起了一些诉讼。在这些诉讼中，对行政划拨土地的收回是行政机关依据国家公权力、依据行政职权作出的行政行为，各方面都一致认同。但对出让土地使用权的收回，不仅原、被告双方，包括法院的同志，对这些诉讼应按行政诉讼还是民事诉讼审理，都存在不同的看法。
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》中，已对收回土地使用权行为的性质，按行政处罚的“收回”、土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”作了分类，这种分类是按“收回”原因的分类。本文讨论：收回出让土地使用权是行政行为还是民事行为，以及由此引起的不服收回出让土地使用权的诉讼应属于行政诉讼还是民事诉讼。
一些同志认为，收回出让土地使用权是县级以上人民地方政府及其土地行政主管部门的行政职权，是行政行为，由此引起的诉讼都应作为行政诉讼。这种观点，还至少可以得到下述理由的支持：一是土地出让的行为性质是行政行为，只有土地行政主管部门才能出让土地，二是《国有土地使用权出让合同》的性质是行政合同或者说是政府经济合同，只有土地行政主管部门才能代表政府签订《国有土地使用权出让合同》，三是属于依照《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定“依法收回”。
另一些同志认为，对《国有土地使用权出让合同》中约定的四种收回情形[2]，是双方履行《国有土地使用权出让合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权，因此这四种“收回”是民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼。
笔者的观点，试图以土地出让的行为性质、土地使用权出让合同的性质、或者以《城市房地产管理法》有无规定、《国有土地使用权出让合同》有无约定，来分析收回土地使用权的行为性质是行政行为还是民事行为，是徒劳的。因为在土地出让、土地使用权出让合同以及土地出让后对土地使用者的监督中，土地行政主管部门都是双重身份，双重角色：既是行政机关，又是合同当事一方；既有依据行政职责的权利、义务，又有甲方的权利、义务。而受让人的身份也是双重角色：既是行政管理相对人，又是合同当事一方；既有作为行政管理相对人的权利、义务，又有作为乙方的权利、义务。分析收回土地使用权行为的性质是行政行为还是民事行为，不可一概而论，应当具体情况具体分析。分析的落脚点，应放在“收回”这一具体行为，是作为行政机关依行政职权的行政行为，还是作为“甲方”依合同约定的民事权利。
1、行政处罚的“收回”，是因土地使用者违反法律法规禁止性规定，由行政机关作出的行政处罚行为，这类“收回”所引起的诉讼，是行政诉讼。
2、土地使用权期满的“收回”，应分为两种情况对待，一是因受让人没有提出续期申请而“收回”，此种情况下可以看作是双方履行《国有土地使用权出让合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权，因此属于民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼；二是因受让人申请续期但依照规定未获批准而“收回”，如果对“收回”这一行为有争议，应以“不批准”这一具体行政行为为行政诉讼标的。但是，在土地使用权期满的“收回”中，无论对“收回”有无争议，对“收回”过程中的地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的争议，都应作为民事诉讼，因为此时的补偿都是“甲方”对“乙方”的补偿。
3、其他法定事由的“收回”，其行为主体是行政机关而非“甲方”，权力依据是国家公权力而非民事权利，因此，这类“收回”是依据行政职权作出的行政行为，由此引起的诉讼，应作为行政诉讼。包括因“收回”过程中涉及的对地上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的诉讼，也是行政诉讼，因为此时的补偿，是国家补偿，并非“甲方”补偿。
4、前面讨论以外的另一种情形，即受让人不能按时支付土地使用权出让金，被出让人解除合同而收回土地使用权[3]，是“甲方”因“乙方”违约而依据《国有土地使用权出让合同》的约定，收回“乙方”的土地使用权，是一种比较典型的甲乙双方之间的民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼。但在实际操作中，应按照《中华人民共和国合同法》第96条[4]的规定，以通知形式解除合同。若使用《收回国有土地使用权决定书》，会被误认为是行政机关依行政职权收回土地使用权。

[1] 这里指1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《土地管理法》。
[2] 国土资源部、国家工商行政管理局关于发布《国有土地使用权出让合同》示范文本(GF-2000-2601)的通知（国土资发[2000]303号），有四种情形，可以收回土地使用者的土地使用权，第一种情形是受让人超过合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；第二种情形是土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请，或者虽申请续期但依照规定未获批准的，出让人代表国家无偿收回土地使用权，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿；第三种情形是在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，出让人依照法定程序报批后，提前收回土地使用权，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格，给予受让人相应的补偿；第四种情形是受让人不能按时支付土地使用权出让金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地。
[3] 见前引[2] 第四种情形。
[4] 1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》第96条规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。