河南省安阳市人民政府办公室


安阳市人民政府办公室关于转发市发展改革委安阳市电力设施保护区内施工作业许可管理办法的通知

安政办〔2009〕112号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
市发展改革委制定的《安阳市电力设施保护区内施工作业许可管理办法》已经市政府同意，现转发给你们，请遵照执行。




二○○九年七月十四日

安阳市电力设施保护区内施工作业许可管理办法
（安阳市发展改革委二○○九年六月二十八日）

第一章总则

第一条为认真贯彻《中华人民共和国电力法》和国务院《电力设施保护条例》及其《实施细则》，加强电力设施保护区内施工作业活动的监督管理，预防外力破坏电力设施事故发生，确保电网安全运行和可靠供电，特制定本办法。
第二条本办法适用于在电力设施保护区内的下列施工、作业活动：
1兴建（改、扩建）建筑物、构筑物(含竖立广告牌等)；
2兴建公路、桥梁，拓宽河道；
3在架空电力线路杆塔和拉线基础的外缘进行打桩、钻探、开挖等作业；
4起重机械的任何部位进入架空电力线路保护区进行施工；
5超过4米高度的车辆或机械通过架空电力线路保护区；
6在电力电缆线路保护区内进行作业；
7其它可能危及电力设施安全的作业。
第三条地方各级发展改革委是本行政区域内的电力行政管理部门，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。

第二章电力设施保护范围及保护区

第四条发电设施、变电设施保护范围：
（一）发电厂、变电站、换流站、开关站等厂、站内的设施；
（二）发电厂、变电站外各种专用的管道(沟)、储灰场、水井、泵站、冷却水塔、油库、堤坝、铁路、道路、桥梁、码头、燃料装卸设施、避雷装置、消防设施及其有关辅助设施；
第五条电力线路设施保护范围：
（一）架空电力线路：杆塔、基础、拉线、接地装置、导线、避雷线、金具、绝缘子、登杆塔的爬梯和脚钉，导线跨越航道的保护设施，巡(保)线站，巡视检修专用道路、船舶和桥梁，标志牌及其有关辅助设施；
（二）电力电缆线路：架空、地下、水底电力电缆和电缆联结装置，电缆管道、电缆隧道、电缆沟、电缆桥，电缆井、盖板、人孔、标石、水线标志牌及其有关辅助设施；
（三）电力线路上的变压器、电容器、电抗器、断路器、隔离开关、避雷器、互感器、熔断器、计量仪表装置、配电室、箱式变电站及其有关辅助设施；
（四）电力调度设施：电力调度场所、电力调度通信设施、电网调度自动化设施、电网运行控制设施。
第六条电力线路保护区
架空电力线路保护区：导线边线向外侧水平延伸并垂直于地面所形成的两平行面内的区域，各级电压导线在一般地区的边线延伸距离如下：
1～10千伏5米
35～110千伏10米
220千伏15米
500千伏 20米
地下电力电缆线路保护区：沿地下电力电缆线路地面标桩两侧各075米所形成的两平行线内的区域。

第三章职责

第七条电力设施产权单位作为电力生产安全的责任主体，要进一步强化电力设施安全管理工作，落实安全责任制，加强对电力设施的巡查和维护，保证设备完好率。要定期对电力线路进行巡视检查，及时发现问题及时解决，制止危害电力设施安全的违法行为；及时制作和悬挂电力设施保护区标识；根据施工方案提前做好应急方案，安排专门人员提供现场电力安全指导；建立和完善应对突发事故的紧急预案，做好人力、资金和物资的准备工作，一旦发生事故要立即进行抢修，及时恢复供电。
要与电力行政管理部门建立畅通的信息渠道，制作涉及全市和各县（市、区）的变电站（所）位置图、电力线路走径图等资料并及时更新，报送各级电力行政管理部门作为工作参考，建立起切实可行的信息报告制度；要突出重点，加强巡查，跟踪监控施工单位危及电力设施安全的施工行为，对危及电力设施安全的施工行为，要及时报告当地电力行政管理部门依法处置。
第八条各级发展改革委作为电力行政管理部门，要充分发挥电力行政执法的主体作用，负责对电力设施保护区进行监管。要加强对电力设施保护区内项目审批、施工作业的管理，项目审批时要根据电力企业提供的基础资料，尽可能避开电力设施，因特殊原因确实无法避让的对项目应实行审批、施工作业申报制度；任何单位和个人在电力设施保护区内实施本办法第二条规定的施工或作业活动时，必须经电力行政管理部门批准，并采取有效的安全措施后，方可进行作业。
市发展改革委负责对全市辖区内110千伏及以上电压等级输电线路、变电站（所）保护区内施工作业的审批。
各县（市、区）发展改革委负责对本辖区内35千伏及以下电压等级输配电线路、变电站（所）保护区内施工作业的审批。


第四章许可受理

第九条建设单位（业主）、施工企业凡涉及电力设施保护范围及保护区内的施工作业，必须在开工、建设前向电力行政管理部门提出书面申请，并提供以下资料：
1安阳市电力设施保护区施工作业申请表；
2与电网运行维护单位或电力设施产权单位签订的《安阳市电力设施保护区施工作业安全协议》；
3工程项目批准（核准）文件；
4工程申请单位营业执照及复印件；
5电力设施保护区内详细施工内容，要明确施工作业的开工和完工时间（具体到小时）、是否需要停电作业。
在电力设施保护区内从事施工作业的自然人，应向当地监管部门申请批准，申请材料如下：
1安阳市电力设施保护区施工作业申请表；
2申请人身份证及复印件；
3电力设施保护区内详细施工内容，要明确施工作业的开工和完工时间（具体到小时）、是否需要停电作业。
第十条审核批准程序。电力行政管理部门对申请材料齐全，符合规定条件的施工作业申请，应登记受理；申请材料不齐全的，应当场告知申请人需要补正的全部内容。受理申请后，应组织有关人员会同建设单位（业主）和施工企业进行现场勘查，现场勘查结束后，依据相关法律法规和技术规程进行审查，并在5个有效工作日内出具审批意见并说明理由。申请事项不属于审批范围的，电力行政管理部门应即时告知申请人不予受理。县（市、区）级电力行政管理部门应将同意施工作业的申请表目录向上一级电力行政管理部门备案。
施工单位要按照已签订的《安阳市电力设施保护区施工作业安全协议》，落实各项安全措施，电网企业要积极配合施工单位，做好保护电力设施的各项安全技术防范措施。经审核批准的作业项目，当作业环境、作业内容等出现重大变化时，作业联系人应及时向原批准部门报告，重新审核、调整施工方案。
第十一条电网运行维护单位或电力设施产权单位在会同电力行政管理部门审核许可施工、作业项目的同时，应明确告知建设单位（业主）和施工企业有关电力设施保护的安全注意事项。

第五章监督管理

第十二条建设单位（业主）、施工企业在施工作业活动中应自觉遵守《中华人民共和国电力法》和国务院《电力设施保护条例》及其《实施细则》的规定，并接受电力行政管理部门和电网运行维护单位或电力设施产权单位的监督。
第十三条大型施工机械进入电力设施保护区作业，建设单位（业主）或施工企业应事先组织有关工程机械操作人员进行必要的安全教育和培训，并通知电网运行维护单位或电力设施产权单位进行现场监督。
第十四条建设单位（业主）或施工企业违反电力设施保护规定进行施工作业，或其施工作业有可能危害电力设施安全的，电力行政管理部门和电网运行维护单位或电力设施产权单位应当责令其停止施工并进行整改。
第十五条未经许可，擅自在电力设施保护区进行爆破、建筑等可能危及电力设施安全作业的，当地电力行政管理部门应当责令其停止作业，电力企业可采取相应措施予以制止。
第十六条对在电力设施保护区内违规新建建筑物、构筑物，可能危及电力设施安全的，电力企业应不予接线供电，并报请政府有关部门处理。
第十七条建设单位（业主）和施工企业因违章指挥、违章施工、野蛮作业等导致电力设施遭受破坏或造成电网停电的，将依椐《电力法》、《电力设施保护条例》及其《实施细则》等法律法规，严肃追究有关单位、人员的法律责任和经济责任。
第十八条因电力行政管理部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊而造成电力事故的，应给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


第六章 附则

第十九条本办法自发布之日起执行。



论侵权归责中的因果关系—兼及哲学因果关系的有关问题

卜越


【摘要】破解侵权归责因果关系之难题，应采用由整体到局部的系统分析方法，发现并消除导致问题产生的原因，理顺方方面面的逻辑关系。有必要厘清哲学因果关系中的一些模糊认识。在侵权归责中，因果关系要件只是单纯的事实要件，它与法律评价要件有不同的功能，应当将二者区分开。对侵权归责中的原因作出恰当分类，有益于进一步加深对它的认识。

【关键词】侵权归责；结果；原因；因果关系


【正文】

　　侵权归责中的因果关系问题一直被视为不解之法学难题。虽然中外学者始终没有放弃对这一问题的研究，却鲜有令人振奋的成果。
　　治病有两种方法。一种是头痛医头、脚痛医脚的方法。这样的方法只能缓解症状，而难以消除病根。另一种是追根溯源的方法。比如身体肌肤的问题要到脏腑去找原因，消除了病因，疾病就彻底治愈了。这就是中医治病的思路——从人身体的整体、从各脏腑的相互关系上去认识和治疗疾病——与当代系统论的观点是一致的。破解侵权归责因果关系的难题，也应当按照中医的思路，从整体到局部，发现并且消除导致问题产生的原因，理顺方方面面的关系。这是一个庞大的系统工程，或将导致整个理论体系的改建或重建。
　　本文不对已有的、各种各样的因果关系理论作系统评论，而是在学习借鉴国内外理论成果的基础上，尝试构建新的侵权归责因果关系理论。

一、哲学因果关系的有关问题

　　哲学是世界观和方法论。哲学意义上的因果关系与侵权归责中的因果关系，乃抽象与具体之别。哲学因果关系理论对于研究侵权归责中的因果关系具有指导意义。传统侵权归责因果关系理论上的一些谬误，也能找到哲学因果关系理论的渊源。故在讨论侵权归责中的因果关系之前，有必要对哲学因果关系的有关问题作些讨论。

（一）关于“因果关系”、“原因”、“结果”的概念

　　我国现有的哲学教科书都是在“唯物辩证法的基本范畴”一章（节）中论述原因和结果的。有教材是这样说的：“原因和结果是揭示事物或现象引起和被引起关系的哲学范畴。原因是引起一定现象的现象，结果是由一定现象引起的现象。原因和结果构成的相互关系就是因果关系。”[1]用原因和结果去解释因果关系，显然是本末倒置了。
　　从概念分类上讲，“原因”和“结果”为相对概念[2]。相对概念是相对于另一方而言的。比如，“大”是相对于“小”而言的，“夫”是相对于“妻”而言的。抛开相对的另一方，孤立地谈一个相对概念是没有意义的。以笔者之见，相对概念又可分为两种情况，一是因比较而生的概念。即两类或两类以上的事物作某方面的比较时，形容程度差别的概念，通常用形容词来表示。如“大”与“小”、“轻”与“重”，等等。二是因关系而生的概念。即反映某种事物间相互关系之一方的概念，通常用名词来表示。如“夫”与“妻”、“父”与“子”、“领导”与“被领导”，等等。要明确因关系而生的概念，首先要明确该关系。如同要理解“夫”与“妻”，首先要理解婚姻关系一样。对于相对概念的定义，通常不是采用“属加种差”的方法，而是采用说明或者描述的方法。比如，把“长”定义为：“两点之间的距离大（跟“短”相对）。”[3]把“妻子”定义为：“男女结婚后，女子是男子的妻子。”[4]如果采用“属加种差”的方法去定义“妻子”，说“与男子结婚的女子是妻子”，则显然不对。因为该女子为“妻子”只是相对于丈夫而言，如果相对于子女，她就是“母亲”了。“原因”和“结果”即属于相对概念中因关系而生的概念，可对其作如下说明式定义：在因果关系中，我们称被引起的现象为结果，称引起的现象为原因。可见，只有理解及说清“因果关系”，才能理解及说清“原因”和“结果”。
　　因果关系是事物间相互关系的一种。事物间的相互关系（联系）以其性质可分为本质联系与非本质联系。必然联系和偶然联系、内部联系和外部联系的划分与之同义。本质联系即有规律的联系，具有客观性、重复性、稳定性和普遍性的特点。笔者认为，事物间的本质联系（关系）可分为两类：一是结构关系，指系统内部各要素以及各分系统、子系统之间稳定的相互关系。结构关系是系统内部各要素以及各分系统、子系统的存在方式，是系统功能的必然表达与体现。二是因果关系，指事物既有状态的变化（果）与引起该变化的诸因素（因）之间的关系，或如通说“因果联系是由先行现象必然引起后续现象的一种本质的联系”[5]。事物的发展变化是普遍的和永恒的。有发展变化就有因果关系。如果事物原有的状态没有任何改变，也就不存在引起与被引起的关系。变化与运动不同。运动是事物存在的状态，而变化是既有状态的改变。故被称为“结果”的现象只能是一个新现象、一个变化了的现象，包括新事物产生或者原有事物发生变化。即如维之先生所言“结果即事物之状态变化”[6]。事物的变化是相对而言的，有相对不变的参照物，才有相对于参照物的变化。参照物与结果都具有客观性。原因是在结果产生之前就已经存在、且与结果的产生有内在联系的现象。从时间上说，只有在结果产生之前就已经存在的现象才能称为原因。从相互关系上说，只有与结果的产生有内在联系的现象才能称为原因，或者说，只有引起结果产生的现象才能称为原因。

（二）关于因果必然性以及原因集合与结果集合

　　因果必然性是因果关系的本义所在。只有先行现象必然引起后续现象，二者的关系才能称为因果关系。“必然性反偶然、随机、自由、任意或多可能性而定义，指（事物变化的）确定性、严格规律性或唯一可能性。”[7]
　　“‘因果必然性’乃是对于完全的原因作用和整体的结果状态而言的”。[8]即哲学上所说“因果必然性”或者“因果关系具有必然性”，其中的“因”与“果”并非指特定的或者单一的原因和结果，而是指全部原因和结果的集合，即特定的原因集合必然导致特定的结果集合，原因集合中任一原因的改变，都必然引起结果集合的改变。
　　概念有集合概念和非集合概念之分。而汉语名词却没有单复数之分。通常，汉语中的名词既可以表示集合概念，也可以表示非集合概念。对同一名词，作为集合概念使用和作为非集合概念使用，其概念的内涵并不一致。故在特定语境下，应当区分名词的概念类别，正确使用集合概念和非集合概念，以避免偷换概念的逻辑错误。“原因”、“结果”既可作为集合概念使用，也可作为非集合概念使用。我们在指称具体原因和结果时，“原因”和“结果”为非集合概念，比如：“被告行为是损害发生的原因”。而在指称原因集合和结果集合时，“原因”和“结果”则为集合概念，比如：“事物发展的原因是复杂的”。
　　从宏观上看，原因与结果都是作为集合体而存在的，任何结果的产生必定源于多种因素的综合作用，任何原因也都会导致多方面的结果。一方面，事物间的相互联系和相互作用是客观的、普遍的和绝对的，绝对孤立的事物或者封闭的系统是不存在的。任何事物的产生，都是多种因素综合作用的结果：既有内部的，也有外部的；既有不变的，也有变化的；既有常规的，也有非常规的；既有直接的，也有间接的；等等。多种因素相互作用的结果也并非单一结果。世界是立体的和运动的，任何原因作用力的方向也必然是多维的。另一方面，原因与结果是相对而言的，原因视为结果时还有导致它产生的原因，结果视为原因时还有它产生的结果。因果链可以随着时空的扩大而无限延伸。故原因之前还有原因，结果之后还有结果。如果不作时空方面的限制，“原因”和“结果”就都是无限集合，作了时空方面的限制，“原因”和“结果”则为有限集合。
　　原因集合中的某一特定原因与特定结果的关系需要具体情况具体分析。我们可以把原因分为不变的原因和变化的原因（或称动因）。当原因集合中的其他原因不发生变化，某一原因的产生或者变化即可导致特定结果的时候，人们通常称该原因是结果产生的充分条件——并非单一原因，而是单一动因。当原因集合中的其他原因不发生变化，某几个原因的相互结合才能导致特定结果的时候，人们通常把这几个原因中的每一个原因都称作结果产生的必要条件——必要条件之和，即为结果产生的充分条件。在其他条件不变的前提下，充分条件或者必要条件之和与结果的联系为必然联系，单一必要条件与结果的联系则为偶然联系。
　　必然与偶然、原因与结果是两对具有不同意义的哲学范畴。必然与偶然反映的是单个事物的存在状态或者不同事物间相互关系的确定性问题。原因与结果反映的是不同事物间相互关系中的因果性问题。我们描述特定事物间是否具有因果关系，用“是”或者“不是”、“有”或者“没有”表达就足够了。只有在描述事物及其相互关系的确定性时，才用“必然”或者“偶然”去表达。
　　导致结果产生的原因集合有简有繁。在复杂的原因集合中，既可能是众多客观原因的集合，也可能是人的行为和客观原因的集合。导致特定结果的原因集合中，各原因的出现及其与其他原因的组合方式具有偶然性。人的行为是由意识支配的，而人的意识的产生更具偶然性和复杂性。故复杂的原因集合通常是难以完全重复的。这也是人们对于某些事物间因果关系的规律性难以把握的重要原因。

（三）关于客观因果关系与主观因果关系。客观因果关系即客观存在的因果关系。客观因果关系具有立体性和开放性，其原因和结果均为无限集合。主观因果关系是客观因果关系在人们头脑中的反映，是人们所认识、研究的因果关系。由于人们的研究目的不同，通常人们所研究的因果关系只是客观因果关系的一个侧面或者部分——在有限的时空范围内，以某种事物变化为结果，即以结果集合中的某个（些）因素（子集）为结果，而研究原因集合中与研究目的有关的部分原因；或者以某种现象为原因，即以原因集合中的某个（些）因素（子集）为原因，而研究它所导致的与研究目的有关的部分结果。当然，人们所认识的因果关系还受限于人的主观条件的局限性与差异性。笔者把作为研究对象的原因和结果称为“目标原因”和“目标结果”。通常，在哲学研究以外的领域，人们所称的“原因”和“结果”都是“目标原因”和“目标结果”，“因果关系”也只是目标原因和目标结果的关系；目标原因以外的原因被称作结果发生时存在的条件，目标结果以外的结果则被忽略掉。比如，把鸡蛋和石头同时摔到地上，鸡蛋会破碎，石头不会破碎。如果我们将鸡蛋破碎作为目标结果，其他非目标结果如由于鸡蛋破碎而产生的卫生、劳务、成本等问题就不予考虑了。就原因而言，因为鸡蛋破碎的参照物是石头，故我们把鸡蛋的易碎性作为其破碎的原因。虽然地球的引力等其他原因也是鸡蛋破碎的原因，但此时我们只是把它作为与目标原因同时具备的必需条件。而如果我们发现上午放在篮子里完好的鸡蛋下午却破碎了，那我们一定会认为破碎的原因是某种外力。此时鸡蛋的易碎性就成了鸡蛋破碎的必需条件。质言之，在主观因果关系中，人们根据其研究需要限定原因和结果的范围，主观因果关系中的原因集合和结果集合均为有限集合。
　　这样，笔者依据与特定结果关系的不同，把客观存在的各种现象分为以下四类：一是作为人们研究的目标、且与特定结果的产生有内在联系的现象，笔者称之为目标原因，或称原因；二是虽与结果产生有内在联系，但并非人们研究目标的现象，笔者称之为非目标原因，或称条件；三是虽然在结果产生前客观存在，但与结果的产生没有内在联系的现象，笔者称之为环境因素。四是在结果产生后出现的各种现象，笔者称之为后来因素——与结果产生无关。比如，甲把乙打伤，甲的侵害行为是乙人身损害的原因，乙身体的生理结构等是造成该伤害的条件，而当时风和日丽以及丙的围观、丁的尖叫等则只是乙人身损害发生时的一些环境因素，而其后发生的事情则是乙人身损害的后来因素。

二、因果关系要件在侵权归责中的位置与功能

　　侵权归责，就是公民、法人或者其他组织的合法权益[9]受到侵害，而追究侵害人的侵权责任。[10]侵权归责是按一定程序实施的过程。侵权归责可由当事人自己进行。当事人之间对责任确定有分歧的，可请求人民法院或者仲裁机构实施。
　　侵权归责的完整过程是从受害人或者其他救济权人[11]对其权益损害主张由侵害人承担侵权责任开始，到确定侵权人的具体责任终结。民事主体的合法权益受到侵害，受害人或者与其有特定关系的人依法享有救济权。救济权为民事主体的私权。受害人或者其他救济权人对其权益损害是否主张由侵害人承担侵权责任具有选择权，对受害权益的特定化及其损害范围的确定也具有选择权。救济权人如果选择损害完全由自己承担，就没有侵权归责了；只有主张损害全部或者部分由侵害人承担，才需要进行侵权归责，以依法确定侵害人的侵权责任。
　　确定侵害人的侵权责任即侵权归责分三步走：
　　第一步，是确定侵害人（被告）是否承担侵权责任。“任何国家的侵权行为法皆面临一个基本问题：因权益受侵害而生的损害究应由被害人承担，抑或使加害人负损害赔偿责任？”[12]这也是侵权归责首先要解决的问题。
　　确定侵害人是否承担侵权责任的工具，或称标准，是侵权责任构成要件，或称侵权责任构成。在我国，侵权责任构成理论主要有“三要件说”和“四要件说”[13]。笔者认为，传统侵权责任构成理论建立在主观过错的基础上，有着自身无法克服的逻辑缺陷。应当重建过错客观化的侵权责任构成理论。以笔者之见，侵权责任构成要件包括权利损害、因果关系、过错行为和无免责事由。因受限于本文主题，在此不展开论述。
　　“要件”是必要条件的简称。在逻辑学上，必要条件是指必要但不充分的条件，即没有该条件就一定没有该结果，但有了该条件，也不一定有该结果。“因果关系是侵权责任构成要件”，即表明，缺少因果关系要件侵权责任不能成立，但满足了因果关系要件侵权责任也不一定能成立。只有责任构成要件都得到满足，侵权责任才能成立。
　　在侵权责任构成中，各要件应当各司其职。因果关系要件的功能，是确定当事人（首先是被告，或为受害人）的行为与损害有没有因果关系——因果关系研究只需对此作出“有”或者“没有”的回答。如果被告行为与损害没有因果关系，被告的侵权责任不成立，侵权归责就此终结。如果被告行为与损害有因果关系，被告是否承担侵权责任，还要看过错行为要件和无免责事由要件能否满足。
　　过错行为要件讨论的是行为的正当性问题，其功能是对行为的性质作出法律评价：如果行为人实施的是法律许可或者鼓励的行为，即正当行为、无过错行为，则应受到法律保护，而不产生不利的法律后果即法律责任；如果行为人实施的是法律禁止的行为，即不正当行为、过错行为，除非有免责事由，就要承担相应的民事责任。侵权归责中，过错行为要件为法律评价要件，在确定行为人是否承担责任时具有决定意义，也是侵权归责的难点所在。
　　笔者认为，责任构成中的过错行为是指民事主体负有避免特定损害发生的有关义务而没有履行该义务的行为；是具体的过错行为，而不是抽象的过错行为。如果某行为与特定损害没有因果关系，那么该行为一定不是针对该特定损害的责任构成中的过错行为。故责任构成的逻辑顺序是因果关系分析在先，过错行为分析在后。